中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇成員、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)顧問(wèn)宋曉梧：

　　社會(huì)保障制度應(yīng)縮小一次分配差距

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇成員、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)顧問(wèn)宋曉梧，日前在由中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇主辦、新浪財(cái)經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院協(xié)辦的長(zhǎng)安講壇上發(fā)表了 題為“關(guān)於當(dāng)前完善社會(huì)保障體系的理論爭(zhēng)論”的主題演講。宋曉梧認(rèn)為，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正面臨新的發(fā)展階段，完善社會(huì)保障體系至關(guān)重要，社會(huì)保障制度作為二次分配 應(yīng)縮小一次分配差距。

　　我國(guó)的社會(huì)保障體系經(jīng)過(guò)近30年的建設(shè)成果頗豐，但是面臨新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，任務(wù)仍然十分艱巨，一些相關(guān)的理論問(wèn)題也存在很多分歧和爭(zhēng)論：“十三 五”時(shí)期社會(huì)保障面臨的突出問(wèn)題是不是防止高福利陷阱？基本社會(huì)保障作為政府立法實(shí)施的二次分配是不是應(yīng)當(dāng)縮小一次分配差距？多繳多得是不是激勵(lì)人們參加 社會(huì)保險(xiǎn)的主要手段？精算平衡是不是社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則？擴(kuò)大個(gè)人賬戶規(guī)模是不是完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正確方向？退休人員繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)是不是完善 職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的必要舉措？宋曉梧在演講中對(duì)上述六個(gè)有重大分歧的理論問(wèn)題論述了他的看法。

　　我國(guó)社會(huì)保障遠(yuǎn)未達(dá)到“高福利”水準(zhǔn)

　　宋曉梧指出，全世界社會(huì)保障支出佔(zhàn)財(cái)政支出比重高的國(guó)家，多數(shù)在2008年以來(lái)的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)波動(dòng)中並未出現(xiàn)大的動(dòng)蕩。希臘雖然常被當(dāng)作受高福 利拖累的典型，但希臘的社會(huì)保障支出並不比經(jīng)濟(jì)情況較好的德國(guó)高。壓垮希臘的並非高福利，而是處理債務(wù)危機(jī)舉措失當(dāng)，致使經(jīng)濟(jì)萎縮不能再支撐原有的福利水 平。

　　宋曉梧認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)保障支出長(zhǎng)期以來(lái)是不足的。據(jù)財(cái)政部公佈的數(shù)據(jù)，2015年全社會(huì)的社會(huì)保障支出佔(zhàn)財(cái)政支出約為23%，低於發(fā)達(dá)國(guó)家15 到20個(gè)百分點(diǎn)。無(wú)論是從社會(huì)保障支出佔(zhàn)財(cái)政支出的比重，還是從社會(huì)保障支出佔(zhàn)GDP的比率來(lái)看，中國(guó)的社會(huì)保障支出水準(zhǔn)都不算高。

　　對(duì)“近年來(lái)中國(guó)社會(huì)保障支出壓力陡然增長(zhǎng)，大大高於GDP增速，因此不可持續(xù)”的觀點(diǎn)，宋曉梧表示，這是因?yàn)榍半A段這方面欠賬過(guò)多導(dǎo)致的。在經(jīng) 濟(jì)下行時(shí)期，合理控制社會(huì)保障支出的增速是必要的，但不能因此得出中國(guó)社會(huì)保障已經(jīng)面臨高福利陷阱的結(jié)論，現(xiàn)階段遠(yuǎn)沒有到“高福利”。

　　此外，宋曉梧對(duì)完善“十三五”時(shí)期中國(guó)社會(huì)保障制度提出了兩個(gè)工作要點(diǎn)。一是應(yīng)當(dāng)把提高農(nóng)民工社會(huì)保障水準(zhǔn)作為當(dāng)務(wù)之急，二是應(yīng)儘快實(shí)現(xiàn)包括基本社會(huì)保障在內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化，這對(duì)防止過(guò)高福利是極為重要的。

　　社會(huì)保障制度再分配功能被忽視或弱化

　　宋曉梧認(rèn)為，在過(guò)去中國(guó)把GDP高速增長(zhǎng)作為主要目標(biāo)的背景下，社會(huì)保障制度激勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能被過(guò)分強(qiáng)調(diào)，而社會(huì)保障制度作為二次分配應(yīng)縮小 一次分配差距的功能則被忽視或弱化。中國(guó)的基本社會(huì)保障在一些項(xiàng)目上甚至還存在“逆向轉(zhuǎn)移”的問(wèn)題。如城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差距、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金雙軌制 等，都不僅沒有縮小一次分配的差距，反而擴(kuò)大了一次分配的差距。

　　宋曉梧表示，中國(guó)城鄉(xiāng)合計(jì)的基尼系數(shù)在10多年前就超過(guò)了國(guó)際0.4的警戒線，已經(jīng)逼近0.5。歐盟國(guó)家市場(chǎng)收入的基尼系數(shù)為0.443，與中 國(guó)的初次分配基尼系數(shù)相差並不太多。但是在社會(huì)保障的作用下，這些國(guó)家基尼系數(shù)的平均值下降了40%，而中國(guó)僅下降了12.3%。

　　因此，宋曉梧認(rèn)為，在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，面臨一次分配差距過(guò)大的現(xiàn)狀，基本社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提高公平性、共濟(jì)性，以平抑一次分配的差距。作 為基本社會(huì)保障最重要的項(xiàng)目之一，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提高公平性、共濟(jì)性的方向也應(yīng)當(dāng)明確。至少“十三五”時(shí)期，不應(yīng)再降低其效率，這應(yīng)作為進(jìn)一步改革社會(huì) 保障制度的底線來(lái)遵守。

　　不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)多繳多得的激勵(lì)作用

　　宋曉梧認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)是國(guó)家依法強(qiáng)制實(shí)施的，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)依法行使權(quán)利。在要求用人單位和職工群眾依法參加社會(huì)保險(xiǎn)的宣傳動(dòng)員時(shí)，應(yīng)大力宣傳社會(huì)共 濟(jì)、社會(huì)公平、社會(huì)公德，而不應(yīng)著力渲染個(gè)人利益甚至迎合利己主義。如果在二次分配中仍片面強(qiáng)調(diào)多繳多得，一次分配的差距就難以縮小。

　　據(jù)宋曉梧介紹，多種社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中，除了養(yǎng)老保險(xiǎn)，其他險(xiǎn)種都很難與“多繳多得”掛鉤。唯一與多繳多得掛得上鉤的是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在依法實(shí) 施的前提下，為鼓勵(lì)職工參加這一險(xiǎn)種的積極性，在方案設(shè)計(jì)時(shí)，可以考慮一定的激勵(lì)因素，大致有兩種辦法可供選擇：一是從一生繳費(fèi)年限上鼓勵(lì)多繳多得；二是 從當(dāng)年繳費(fèi)數(shù)量上鼓勵(lì)多繳多得。第一種方法已經(jīng)在實(shí)踐中了，而第二種方法，宋曉梧認(rèn)為需慎重看待。因?yàn)閿U(kuò)大個(gè)人賬戶規(guī)模意味著縮小這一最重要的社會(huì)保障項(xiàng) 目的共濟(jì)性，有悖于“十三五”時(shí)期應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)保障共濟(jì)性的方向。

　　宋曉梧強(qiáng)調(diào)説，社會(huì)保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)與實(shí)施，不宜構(gòu)建在個(gè)人私利的倫理平臺(tái)上，而應(yīng)構(gòu)建在社會(huì)共濟(jì)的倫理平臺(tái)上。如果政策設(shè)計(jì)和輿論導(dǎo)向過(guò)分傾向和過(guò)多宣傳多繳多得的激勵(lì)性，社會(huì)保險(xiǎn)的互助共濟(jì)性將在道德倫理層面有所削弱。

　　在制度設(shè)計(jì)中正確運(yùn)用精算技術(shù)

　　宋曉梧認(rèn)為，精算在社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中的地位被誇大了。以失業(yè)險(xiǎn)為例，既要預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度又要估算就業(yè)彈性，僅經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度這一項(xiàng)，就不是可以精算出來(lái)的。其他如醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)更是難以精算。

　　宋曉梧認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)是社會(huì)政策，在他研究收集的資料中，尚未找到有一個(gè)國(guó)家把社會(huì)保險(xiǎn)列入金融保險(xiǎn)範(fàn)疇。社會(huì)保險(xiǎn)的5大項(xiàng)目中，基本養(yǎng) 老保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)可以較好地借助精算技術(shù)。但是，社會(huì)保險(xiǎn)不能與商業(yè)保險(xiǎn)簡(jiǎn)單類比，達(dá)到完全的“精算平衡”，而是更應(yīng)強(qiáng)調(diào)其原則、方向與作用，必要時(shí)國(guó)家財(cái)政 出資。

　　商業(yè)保險(xiǎn)起源遠(yuǎn)早于社會(huì)保險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)不精算，保險(xiǎn)公司就要賠本。但商業(yè)保險(xiǎn)的局限性在於，即使精算也難以預(yù)判大的社會(huì)或自然變動(dòng)，更沒有平抑 一次分配差距的功能。因此社會(huì)保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)，是一個(gè)更為複雜的問(wèn)題，不能以精算為基本準(zhǔn)則。當(dāng)然在制定具體方案時(shí)，可以也應(yīng)當(dāng)充分利用精算這一工具手段。

　　“全賬戶”職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不是現(xiàn)階段方向

　　黨的十八屆三中全會(huì)指出，要建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度，堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，完善個(gè)人賬戶制度。這明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革 的方向。宋曉梧表示，在多年試點(diǎn)停滯不前的情況下，名義賬戶製成為一種比較務(wù)實(shí)的選擇，但如何設(shè)計(jì)名義賬戶，學(xué)術(shù)界仍存在很大爭(zhēng)議。

　　有的學(xué)者提出將單位（工資總額的20%）和個(gè)人（工資收入的8%）繳費(fèi)全部納入個(gè)人賬戶，實(shí)行28%零統(tǒng)籌的名義“全賬戶”職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。宋曉梧認(rèn)為，這是把初次分配的差距擴(kuò)展到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這一再分配領(lǐng)域，完全與社會(huì)保障的公平性、共濟(jì)性南轅北轍。

　　除了名義“全賬戶”方案與當(dāng)前社會(huì)保障制度應(yīng)提高共濟(jì)性相悖這一方向性錯(cuò)誤外，其方案本身的內(nèi)在邏輯也被許多社會(huì)保障學(xué)者質(zhì)疑。

　　其一，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)方面，只談瑞典17%大名義賬戶的優(yōu)點(diǎn)，而無(wú)視其存在的問(wèn)題。有學(xué)者就指出，瑞典的名義個(gè)人賬戶模式要解決的社會(huì)問(wèn)題與我 國(guó)現(xiàn)存的社會(huì)需求不符。瑞典多年來(lái)崇尚社會(huì)平等，福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)力的去商品化，向所有人提供均等化的養(yǎng)老金。在産業(yè)結(jié)構(gòu)變化，國(guó)家能力下降的條件下，僅 有1000萬(wàn)人口的高素質(zhì)國(guó)民集體要求，通過(guò)改變公共養(yǎng)老金的計(jì)算方法，鼓勵(lì)個(gè)人繳費(fèi)，這不失為一種制度性嘗試。宋曉梧表示，我國(guó)的收入分配差距比瑞典高 一倍，卻偏要設(shè)計(jì)比瑞典還要大10多個(gè)百分點(diǎn)的名義個(gè)人賬戶，如此不顧及國(guó)情，實(shí)有邯鄲學(xué)步之嫌。

　　其二，設(shè)計(jì)“全賬戶”、“大賬戶”的學(xué)者和支援這一觀點(diǎn)的部門領(lǐng)導(dǎo)，一方面竭力宣傳“全賬戶”對(duì)職工的激勵(lì)作用，一方面又堅(jiān)決反對(duì)個(gè)人賬戶繼 承。宋曉梧認(rèn)為，建立“全賬戶”的激勵(lì)作用與“個(gè)人賬戶餘額不繼承”的負(fù)激勵(lì)設(shè)計(jì)完全自相矛盾。宋曉梧認(rèn)為，對(duì)職工來(lái)説，擴(kuò)大個(gè)人賬戶規(guī)模不如提高賬戶利 率更有激勵(lì)作用，正如存款利息提高比多存款的激勵(lì)作用大得多。而這一設(shè)計(jì)更是無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)公濟(jì)，因?yàn)榈褪杖虢M人群較高收入組人群的平均壽命短，總體上必然 造成低收入群體的社保福利向高收入群體逆向轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。

　　宋曉梧表示，在我國(guó)一次分配差距已經(jīng)過(guò)大的情況下，完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，堅(jiān)持公平、共濟(jì)性的原則不能偏離，堅(jiān)持縮小而非擴(kuò)大初次分配差距 的方向不能偏離。把現(xiàn)在職工繳納的8%個(gè)人賬戶改為名義賬戶就可以達(dá)到較平穩(wěn)過(guò)渡的效果，如果能將個(gè)人賬戶縮小到5%，則社會(huì)共濟(jì)性還可以進(jìn)一步提高。同 時(shí)應(yīng)堅(jiān)決實(shí)施基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，推進(jìn)分步式延遲退休年齡，夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程以擴(kuò)大繳費(fèi)基數(shù)。

　　退休人員繳費(fèi)不是完善職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的必要舉措

　　宋曉梧表示：退休職工繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)不是應(yīng)對(duì)人口老齡化的關(guān)鍵，能起到的財(cái)務(wù)作用也十分有限，而帶來(lái)的社會(huì)成本可能很大，與中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)的改革要為民眾謀利相距甚遠(yuǎn)，應(yīng)當(dāng)慎之又慎。

　　依照1998年《國(guó)務(wù)院關(guān)於建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》中相關(guān)內(nèi)容，2011年實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定，參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn) 的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)達(dá)到國(guó)家規(guī)定年限的，退休後不再繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，按照國(guó)家規(guī)定享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。從1998年至今，關(guān)於醫(yī)改 的各種爭(zhēng)論不絕於耳，但直到2015年並未聽説過(guò)社會(huì)保障學(xué)界有人否定退休人員不繳費(fèi)的規(guī)定。

　　宋曉梧認(rèn)為，現(xiàn)在提出要研究職工醫(yī)保退休人員繳費(fèi)問(wèn)題的原因在於職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出壓力增大了。2008年“新醫(yī)改”啟動(dòng)，帶來(lái)許多進(jìn)展的同 時(shí)，也出現(xiàn)了“泛福利化”傾向。一些統(tǒng)籌地區(qū)，沒有考慮到勞動(dòng)力人口結(jié)構(gòu)的變化及實(shí)際繳費(fèi)水準(zhǔn)，過(guò)分?jǐn)U大報(bào)銷範(fàn)圍，過(guò)快提高報(bào)銷比例。近年來(lái)職工醫(yī)療保險(xiǎn) 基金雖然在全國(guó)範(fàn)圍仍有結(jié)余，但許多地方已經(jīng)出現(xiàn)當(dāng)年收不抵支的情況?！吨袊?guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告（2014）》的數(shù)據(jù)顯示， 2014年，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金累計(jì)結(jié)存5537億元，比上年增加731億元，增長(zhǎng)15.2%；比2009年增加2876億元，年平均增長(zhǎng) 15.8%。但是這些基金主要積累在廣東、江蘇、浙江、山東等東部省份及其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，108個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)中，主要是老工業(yè)基地和中西部一些地區(qū)的職工 醫(yī)療保險(xiǎn)基金出現(xiàn)當(dāng)年虧空，有的甚至花光了積累。

　　在許多省市財(cái)政支出壓力陡然增大的背景下，宋曉梧對(duì)“退休人員再繳納醫(yī)保費(fèi)”的主意表示理解，也提出了自己的質(zhì)疑。一方面，退休人員的繳納標(biāo)準(zhǔn) 難以確定。另一方面，當(dāng)前職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金總體結(jié)余，一些統(tǒng)籌地區(qū)收不抵支，是區(qū)域結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)作為“十二五”規(guī)劃中明確列為國(guó)家基本公 共服務(wù)的項(xiàng)目，改革的方向是逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，此均等化應(yīng)為全國(guó)性的。在這一大方向下，如果全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行退休人員繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，必然進(jìn)一步擴(kuò) 大地區(qū)間的收入分配差距。

　　而且，要緩解因老齡化帶來(lái)的職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金壓力，光開源不節(jié)流是不夠的。宋曉梧建議，相關(guān)部門公佈我國(guó)醫(yī)療資源和資金在不同群體中使用的結(jié)構(gòu) 數(shù)據(jù)和每人平均水準(zhǔn)，為職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金節(jié)支明確主攻方向。要保持基本醫(yī)療保險(xiǎn)資金收支平衡，應(yīng)改變公立醫(yī)院的逐利性、建立分級(jí)診療和雙向轉(zhuǎn)診制度、降低虛高 藥品價(jià)格和天價(jià)醫(yī)療設(shè)備檢查費(fèi)用，以達(dá)到醫(yī)療資源和職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金在不同地區(qū)、不同人群之間的合理均衡使用。記者 林遠(yuǎn) 實(shí)習(xí)生 黃可欣