在立案登記制、新行政訴訟法實施兩週年之際，北京市第四中級人民法院(以下簡稱“北京四中院”)日前發(fā)佈了2016年行政案件司法審查報告(以下簡稱《報告》)及十大典型案例。
成立於2014年12月30日的北京四中院是改革試點的跨行政區(qū)劃法院，以北京區(qū)縣政府為被告的行政案件是其受理案件的一種。
《報告》披露，政府資訊公開案件佔北京四中院2016年全年登記立案數(shù)的28%，與2015年相比，這類案件實體敗訴率大幅下降，表明政府資訊公開工作逐步規(guī)範(fàn)化和合法化。但《報告》也顯示，行政機關(guān)依然存在資訊審查不細緻、資訊公開表面化等問題。
到今年5月1日，《政府資訊公開條例》(以下簡稱《條例》)實施滿9年。這部行政法規(guī)旨在打造陽光政府、保障公民知情權(quán)，倒逼行政機關(guān)加大資訊公開力度，開闢了依申請公開政府資訊的途徑，規(guī)定公民、法人或者其他社會組織可以根據(jù)自身生産、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門及縣級以上政府申請獲取相關(guān)資訊。
近10年來，越來越多的公民、法人嘗試向政府部門申請資訊公開，推動了這項制度的完善，但資訊公開範(fàn)圍不夠大、不公開事項規(guī)定模糊、行政機關(guān)裁量空間過大、懲罰力度不夠等問題依然存在。
北京四中院副院長程琥介紹，通過司法審查發(fā)現(xiàn)，政府部門的資訊公開存在四方面問題：
有的行政機關(guān)決定不予公開申請資訊時，存在未進行必要的查詢、檢索工作，認定事實不清、主要證據(jù)不足或不注意收集和固定證據(jù)，未履行法定告知義務(wù)，或者理由説明不充分或欠缺等問題。
以申請人填寫的申請表述不清晰、不符合政府資訊公開的申請要求為由，對申請人申請的資訊不予公開，將資訊公開申請?zhí)幚磉^程中應(yīng)當(dāng)履行的釋明義務(wù)和給予當(dāng)事人的更改、補充的權(quán)利作為終局處理決定，違反法定程式，存在程式性瑕疵。
資訊公開存在形式化、表面化的傾向，開闢接受政府資訊公開申請的渠道後未投入充足的人力和時間進行管理，未能保障申請人通過該途徑獲取政府資訊的及時性，或者由於行政機關(guān)內(nèi)部信件轉(zhuǎn)辦和管理系統(tǒng)的延遲導(dǎo)致政府對資訊公開申請郵件的答覆超期，損害申請人的信賴利益。
政府資訊公開工作中對申請表的審查不夠細緻，資訊公開答覆遺漏應(yīng)當(dāng)處理的申請事項，未全面對應(yīng)原告的申請事項，對此項內(nèi)容是否存在以及能否公開未履行法定告知和説明理由義務(wù)，亦缺乏證據(jù)證明履行了必要的查詢、檢索義務(wù)。
《條例》規(guī)定，行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府資訊，但經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府資訊，可以予以公開。
公眾知情權(quán)與公民隱私權(quán)發(fā)生衝突時如何處理？《條例》沒有規(guī)定。北京四中院以“張強訴北京市順義區(qū)政府行政復(fù)議決定案”來闡釋法院審判此類案件應(yīng)遵循的原則。
2014年11月27日，張強(化名)向北京市順義區(qū)民政局(以下簡稱“順義民政局”)提出政府資訊公開申請，請求公開該區(qū)向陽村全體超轉(zhuǎn)人員名單、死亡超轉(zhuǎn)人員名單和超轉(zhuǎn)人員資金使用情況。
超轉(zhuǎn)人員是指土地被徵用後戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口且男性年滿60周歲、女性年滿50周歲及其以上的人員和經(jīng)認定完全喪失勞動能力的人員。北京市民政局曾發(fā)文稱，超轉(zhuǎn)人員按照規(guī)定標(biāo)準享受生活和醫(yī)療補助。
針對張強的資訊公開申請，順義民政局答覆稱超轉(zhuǎn)人員資訊屬於個人隱私，不予公開。張強不服，向順義區(qū)政府申請行政復(fù)議。
順義區(qū)政府復(fù)議後認為，順義民政局收到張強申請後，採取公告的方式徵求第三方意見，並根據(jù)徵求意見結(jié)果在法定期限內(nèi)向張強作出答覆，並無不當(dāng)；但針對申請公開的死亡超轉(zhuǎn)人員名單進行意見徵詢有悖常理，也沒有履行政府資訊公開説明理由義務(wù)，責(zé)令順義民政局重新答覆超轉(zhuǎn)人員名單。張強不服該復(fù)議結(jié)果，認為順義區(qū)政府未就超轉(zhuǎn)人員名單、超轉(zhuǎn)人員資金使用情況的問題作出結(jié)論性意見，於是他向北京四中院提起行政訴訟，請求撤銷順義區(qū)政府作出的行政復(fù)議決定。
北京四中院審理認為：順義民政局認為超轉(zhuǎn)人員名單、死亡超轉(zhuǎn)人員名單和超轉(zhuǎn)人員資金使用情況屬於個人隱私並不予公開，沒有法律依據(jù)，順義區(qū)政府在行政復(fù)議程式中對此未予查清，被訴復(fù)議決定主要證據(jù)不足，判決撤銷順義區(qū)政府行政復(fù)議決定書，責(zé)令其重新作出行政復(fù)議決定。
法院查明，《北京市建設(shè)徵地補償安置辦法》確立了超轉(zhuǎn)人員公示制度，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會應(yīng)當(dāng)自徵地公告之日起60日內(nèi)確定應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口人員、轉(zhuǎn)非勞動力、超轉(zhuǎn)人員名單，向農(nóng)村村民公示，並分別報區(qū)、縣公安、勞動保障和民政部門。因此，公開超轉(zhuǎn)人員享受社會保障所必備的個人資訊，涉及村集體經(jīng)濟組織成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與超轉(zhuǎn)人員一定範(fàn)圍個人隱私衝突的問題。應(yīng)當(dāng)考量對超轉(zhuǎn)人員享受相關(guān)補助的社會保障屬性，超轉(zhuǎn)人員在獲得社會保障的同時即讓渡了部分個人資訊。
該案中，張強請求順義民政局公開超轉(zhuǎn)人員名單、死亡超轉(zhuǎn)人員名單以及超轉(zhuǎn)人員資金使用情況三項資訊，順義區(qū)政府復(fù)議時應(yīng)就這三項資訊進行全面審查，但未就超轉(zhuǎn)人員名單、超轉(zhuǎn)人員資金使用情況的問題作出結(jié)論性意見，遺漏行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)處理的事項，屬於認定事實不清。順義區(qū)政府不服北京四中院的判決，提起上訴，北京市高級人民法院判決駁回上訴，維持原判。
承辦法官介紹，一方面，對超轉(zhuǎn)人員的補助是一種社會保障措施，具有公共利益屬性，應(yīng)當(dāng)接受社會監(jiān)督；但另一方面，公開超轉(zhuǎn)人員名單涉及個人隱私權(quán)問題，存在隱私權(quán)與同村村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)衝突的處理，應(yīng)優(yōu)先保護較大利益的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，必要的政府資訊公開不必以享受利益方同意為前提。
中國政法大學(xué)教授劉飛點評説，該案申請公開的政府資訊涉及個人隱私與公眾知情權(quán)間的衝突與權(quán)衡，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)運用比例原則，決定是否適用《條例》中的相關(guān)規(guī)定。不僅如此，在《北京市建設(shè)徵地補償安置辦法》明確確立了超轉(zhuǎn)人員公示制度的情況下，該案涉及的相關(guān)資訊實質(zhì)上屬於行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開的政府資訊。
另外，被申請人對於是否製作或保存了死亡超轉(zhuǎn)人員名單的問題，在政府資訊答覆告知書中並未予以説明。因此，針對申請人此項資訊公開申請，被申請人未依法履行政府資訊公開説明理由義務(wù)。行政復(fù)議機關(guān)對原行政行為的審查，應(yīng)當(dāng)適用全面審查原則。被訴復(fù)議決定僅撤銷了《答覆告知書》中有關(guān)死亡超轉(zhuǎn)人員名單的答覆內(nèi)容，並責(zé)令順義民政局重新作出答覆，但未就超轉(zhuǎn)人員名單、超轉(zhuǎn)人員資金使用情況的問題作出結(jié)論性意見，遺漏了行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)處理的事項。法院發(fā)現(xiàn)並指出了行政復(fù)議機關(guān)的這一問題，正確地適用了行政復(fù)議中的全面審查原則。
《條例》規(guī)定，行政機關(guān)認為申請公開的政府資訊涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開後可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面徵求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，並將決定公開的政府資訊內(nèi)容和理由書面通知第三方。
如何審查商業(yè)秘密？《條例》同樣沒有明確。據(jù)了解，政府資訊公開實踐中，行政機關(guān)經(jīng)常會以申請的政府資訊涉及商業(yè)秘密為理由不予公開，甚至有時會出現(xiàn)濫用。
北京四中院法官分析，根據(jù)《條例》規(guī)定，行政機關(guān)對申請公開的政府資訊是否涉及商業(yè)秘密，具有初步的審查判斷職責(zé)，審查的依據(jù)是《反不正當(dāng)競爭法》《關(guān)於禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》等。在訴訟程式中，行政機關(guān)應(yīng)對履行了申請公開的政府資訊屬於商業(yè)秘密審查判斷職責(zé)的事實進行説明或舉證，法院則應(yīng)審查行政機關(guān)認為申請公開的政府資訊涉及商業(yè)秘密的理由是否充分。如果行政機關(guān)未能充分説明其認定商業(yè)秘密的判斷依據(jù)與理由，則屬於認定事實不清，被訴告知書應(yīng)予撤銷。
中國青年報
