11月27日，央行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)於完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義、範(fàn)圍，規(guī)定評(píng)估流程和總體監(jiān)管方法。在市場(chǎng)看來(lái)，銀行、保險(xiǎn)、證券業(yè)的龍頭機(jī)構(gòu)，尤其是一些金控集團(tuán)都被納入監(jiān)管名單，加強(qiáng)對(duì)此類(lèi)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，有利於彌補(bǔ)監(jiān)管短板，妥善解決“大而不能倒”風(fēng)險(xiǎn)。

　　明確範(fàn)圍 金控集團(tuán)也將納入

　　所謂系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指因規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)複雜度較高、與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，在金融體系中提供難以替代的關(guān)鍵服務(wù)，一旦發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)事件而無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)，將對(duì)金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)産生重大不利影響、可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的範(fàn)圍，主要包括系統(tǒng)重要性銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，以及國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“金融委”）認(rèn)定的其他具有系統(tǒng)重要性、從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。其中，“銀行業(yè)機(jī)構(gòu)”指依法設(shè)立的商業(yè)銀行、開(kāi)發(fā)性銀行和政策性銀行；“證券業(yè)機(jī)構(gòu)”指依法設(shè)立的從事證券、期貨、基金業(yè)務(wù)的法人機(jī)構(gòu)；“保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)”指依法設(shè)立的從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的法人機(jī)構(gòu)。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》的“實(shí)施”部分還指出，“金融控股公司適用國(guó)家有關(guān)金融控股公司監(jiān)管的規(guī)定，但經(jīng)金融委認(rèn)定具有系統(tǒng)重要性的金融控股公司，同時(shí)適用本意見(jiàn)”。金融控股集團(tuán)將受到該《指導(dǎo)意見(jiàn)》的影響。在首創(chuàng)證券研究所所長(zhǎng)王劍輝看來(lái)，各類(lèi)行業(yè)的龍頭機(jī)構(gòu)都在名單內(nèi)，比如銀行業(yè)，工、農(nóng)、中、建、交五大行，四五家股份制銀行；證券業(yè)前10-15家的機(jī)構(gòu)；保險(xiǎn)龍頭企業(yè)等。

　　值得關(guān)注的是，央行發(fā)佈的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《穩(wěn)定報(bào)告》）指出，目前我國(guó)形成兩類(lèi)金融控股公司，並點(diǎn)名了諸多金控集團(tuán)，央行指出，一類(lèi)是金融機(jī)構(gòu)在開(kāi)展本行業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)的同時(shí)，投資或設(shè)立其他行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，如工農(nóng)中建交五大行；平安集團(tuán)、中國(guó)人壽、中國(guó)人保均已投資銀行、基金、信託公司。

　　另一類(lèi)是非金融企業(yè)投資控股兩種或兩種以上類(lèi)型金融機(jī)構(gòu)，分為以下五類(lèi)：大型企業(yè)集團(tuán)，如中信集團(tuán)、光大集團(tuán)旗下?lián)碛秀y行、證券、基金、保險(xiǎn)、期貨等金融機(jī)構(gòu)及實(shí)業(yè)；綜合性資産投資運(yùn)營(yíng)公司，如天津泰達(dá)集團(tuán)、上海國(guó)際集團(tuán)、北京金控集團(tuán)等；中央企業(yè)集團(tuán)母公司，如招商局、國(guó)家電網(wǎng)、華能集團(tuán)；民營(yíng)企業(yè)和上市公司，如明天係、海航集團(tuán)、復(fù)星國(guó)際、恒大集團(tuán)等；部分網(wǎng)際網(wǎng)路企業(yè)，如阿里巴巴、騰訊、蘇寧雲(yún)商、京東等。

　　有分析人士認(rèn)為，上述被點(diǎn)名的金融控股公司都被將納入此次系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單內(nèi)。在中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院客座研究員董希淼看來(lái)，按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》，此次“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”的名單比此前市場(chǎng)預(yù)計(jì)的有所擴(kuò)大。5家大型商業(yè)銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、規(guī)模較大的股份制商業(yè)銀行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，資産規(guī)模大、影響範(fàn)圍廣的證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)，都有可能被納入該名單。值得注意的是，像浙江螞蟻金服此類(lèi)從事金融業(yè)務(wù)的非金融機(jī)構(gòu)，如經(jīng)國(guó)務(wù)院金融委認(rèn)定，也可能被納入名單，實(shí)施特別監(jiān)管。

　　提附加資本要求

　　建立特別處置機(jī)制

　　監(jiān)管明確對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要通過(guò)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)制定特別監(jiān)管要求、建立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)特別處置機(jī)制兩條途徑進(jìn)行。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，一方面，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)制定特別監(jiān)管要求，以增強(qiáng)其持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，降低發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性。相關(guān)部門(mén)採(cǎi)取相應(yīng)審慎監(jiān)管措施，確保系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)合理承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、避免盲目擴(kuò)張。另一方面，建立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)特別處置機(jī)制，推動(dòng)恢復(fù)和處置計(jì)劃的制定，開(kāi)展可處置性評(píng)估，確保系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，同時(shí)防範(fàn)“大而不能倒”風(fēng)險(xiǎn)。

　　據(jù)悉，央行會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出附加資本要求和杠桿率要求，報(bào)金融委審議通過(guò)後施行。其中，附加資本採(cǎi)用連續(xù)法計(jì)算，使得系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的附加資本要求與其自身的系統(tǒng)重要性程度相適應(yīng)。根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，央行還可會(huì)同相關(guān)部門(mén)視情況對(duì)高得分組別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出流動(dòng)性、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露等其他附加監(jiān)管要求。

　　在操作執(zhí)行方面，央行會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)根據(jù)各行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，制定客觀定量、簡(jiǎn)單可比的標(biāo)準(zhǔn)，劃定參評(píng)機(jī)構(gòu)範(fàn)圍。參評(píng)標(biāo)準(zhǔn)可採(cǎi)用金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模指標(biāo)，即所有參評(píng)機(jī)構(gòu)表內(nèi)外資産總額不低於監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)計(jì)的同口徑上年末該行業(yè)總資産的75%；或採(cǎi)用金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量指標(biāo)，即銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)參評(píng)機(jī)構(gòu)數(shù)量分別不少於30家、10家和10家。

　　具體操作主要涵蓋三個(gè)環(huán)節(jié)：一是科學(xué)評(píng)估，合理認(rèn)定對(duì)金融體系穩(wěn)健性具有系統(tǒng)性影響的金融機(jī)構(gòu)。二是加強(qiáng)監(jiān)管，降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性。三是建立特別處置機(jī)制，確保系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷。

　　明確分工

　　防範(fàn)“大而不能倒”風(fēng)險(xiǎn)

　　在市場(chǎng)看來(lái)，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，有利於彌補(bǔ)監(jiān)管短板，妥善解決“大而不能倒”風(fēng)險(xiǎn)。

　　對(duì)於此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)的背景，央行相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)過(guò)近年來(lái)的快速發(fā)展，部分規(guī)模較大、複雜度較高的金融機(jī)構(gòu)因與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)度高而居於金融體系核心，對(duì)我國(guó)金融體系整體穩(wěn)健性以及服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力具有重要影響。建立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特別處置機(jī)制，確保系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，是妥善解決“大而不能倒”問(wèn)題的關(guān)鍵。

　　央行上述《穩(wěn)定報(bào)告》指出，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)存在“大而不能倒”的道德風(fēng)險(xiǎn)。由於對(duì)金融穩(wěn)定影響巨大，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)形成政府不會(huì)任其倒閉的預(yù)期，進(jìn)而採(cǎi)取更加激進(jìn)的經(jīng)營(yíng)方式，存在過(guò)度使用杠桿、大量開(kāi)展金融衍生品交易等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)、 金融機(jī)構(gòu)高管享受超額薪酬等問(wèn)題，道德風(fēng)險(xiǎn)高企。

　　王劍輝指出，過(guò)去幾年，一些金融控股公司發(fā)展較快，而快速發(fā)展背後是高杠桿和高風(fēng)險(xiǎn)的資本運(yùn)作，這對(duì)於金融生態(tài)是一種威脅，可能影響市場(chǎng)的穩(wěn)定。

　　11月24日，在出席論壇活動(dòng)時(shí)，央行副行長(zhǎng)朱鶴新表示，目前金融風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的複雜狀態(tài)。一些金融控股公司野蠻生長(zhǎng)，盲目向金融業(yè)擴(kuò)張，將金融機(jī)構(gòu)作為“提款機(jī)”，風(fēng)險(xiǎn)不斷累積和暴露，但相應(yīng)的金融監(jiān)管制度尚不完善。對(duì)金融控股公司的監(jiān)管重點(diǎn)是嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，明晰股權(quán)結(jié)構(gòu)，完善公司治理，強(qiáng)化資金來(lái)源真實(shí)性監(jiān)管和資本充足率監(jiān)管，管控關(guān)聯(lián)交易，完善“防火牆”制度。

　　央行相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)有助於填補(bǔ)監(jiān)管空白，防範(fàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。雖然系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足更為嚴(yán)格的資本、杠桿率等監(jiān)管要求，因此可能會(huì)面臨更高的合規(guī)成本，但從這些機(jī)構(gòu)在金融體系所處地位來(lái)看，理應(yīng)受到與其系統(tǒng)重要性程度相一致的監(jiān)管。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，《指導(dǎo)意見(jiàn)》有助於督促系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)形成合理承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、避免盲目擴(kuò)張的理性企業(yè)文化，有利於金融業(yè)健康發(fā)展和金融市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)作。

　　在監(jiān)管分工協(xié)作方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)由金融委在央行和銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)工作的基礎(chǔ)上確定。央行負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)基本規(guī)則制定、監(jiān)測(cè)分析、並表監(jiān)管，視情責(zé)成有關(guān)監(jiān)管部門(mén)採(cǎi)取相應(yīng)監(jiān)管措施，並在必要時(shí)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估的數(shù)據(jù)收集、得分計(jì)算和名單報(bào)送，依法實(shí)施微觀審慎監(jiān)管。