作者:田飛龍(北京航空航太大學(xué)法學(xué)院副教授、全國(guó)港澳研究會(huì)理事)
香港國(guó)安法以“加快立法”方式完成全部審議,落地生效。這是“一國(guó)兩制”制度體系建設(shè)的一件大事,也是全面依法治國(guó)的顯著增量。
中央全面管治權(quán)的具體法治支撐
“一國(guó)兩制”是中國(guó)和平統(tǒng)一與現(xiàn)代化建設(shè)的重大憲制創(chuàng)新,是國(guó)家主權(quán)、安全與發(fā)展利益的增量機(jī)制,也是香港高度自治與民主自由發(fā)展的根本制度保障。國(guó)家安全是“一國(guó)兩制”相關(guān)制度價(jià)值與目標(biāo)得以協(xié)調(diào)平衡及有序發(fā)展的前提和基礎(chǔ),也是“一國(guó)兩制”初心所在。
香港基本法第23條授權(quán)香港本地自行立法保護(hù)國(guó)家安全,是權(quán)力授予,也是義務(wù)設(shè)定,更是與高度自治相稱的高度信任。但香港回歸23年以來(lái),香港基本法第23條的本地立法工作遭遇了日益困難和嚴(yán)峻的政治僵局,愛(ài)國(guó)者治港力量受到體制內(nèi)外的壓抑,超越憲制底線的本土分離主義快速崛起,外部干預(yù)勢(shì)力無(wú)孔不入,破壞手段無(wú)所不用其極。香港自治制度面臨國(guó)安立法漏洞與本土顏色革命及外部干預(yù)的超強(qiáng)擠壓,出現(xiàn)了制度安全危機(jī)。這一危機(jī)在2014年非法“佔(zhàn)中”中初步展現(xiàn),在2019年“修例風(fēng)波”中登峰造極。中央嚴(yán)肅判斷香港管治困局,理性做出直接立法的決斷。
2020年全國(guó)兩會(huì)議程中,香港國(guó)安法與民法典並駕齊驅(qū),成為全面依法治國(guó)的制度亮點(diǎn)。香港國(guó)安法採(cǎi)取了“人大決定+具體立法”的兩步走方案,將中央管治權(quán)與香港自治權(quán)在國(guó)家安全議題上有機(jī)結(jié)合,是對(duì)“一國(guó)兩制”下中央享有之全面管治權(quán)的具體法治支撐。
具有重要的先導(dǎo)和實(shí)驗(yàn)意義
香港國(guó)安法具有顯著的科學(xué)性和民主性,是以成文法形式規(guī)制與整合具有差異性的“兩制”,邁出了在中央事權(quán)範(fàn)疇內(nèi)進(jìn)行探索性立法的重要一步,對(duì)探索“一國(guó)兩制”制度體系化與依法治港具體經(jīng)驗(yàn)具有重要的先導(dǎo)和實(shí)驗(yàn)意義:
其一,涉港國(guó)安立法以國(guó)家最為關(guān)注的安全議題及香港社會(huì)經(jīng)歷“黑暴”“攬炒”肆虐之後最為凸顯的保護(hù)性需求為契合點(diǎn),以立法決斷加具體立法的方式自上而下進(jìn)行法律規(guī)制,是全面管治權(quán)的理性立法。
其二,涉港國(guó)安立法實(shí)現(xiàn)了成文法刑事訴訟原則與普通法刑事規(guī)範(fàn)的有機(jī)結(jié)合,在基本原則、罪狀描述、刑罰配置、正當(dāng)程式、人權(quán)保護(hù)等方面體現(xiàn)了國(guó)家法治進(jìn)步和對(duì)香港既有法治標(biāo)準(zhǔn)的尊重吸納。
其三,涉港國(guó)安立法充分體現(xiàn)“一國(guó)兩制”,高度尊重、激勵(lì)和支援香港自治權(quán)在國(guó)安法律體系中的地位與作用,不取代香港本地繼續(xù)完成香港基本法第23條本地立法工作的憲制責(zé)任,授權(quán)香港本地對(duì)大部分國(guó)安案件行使閉環(huán)的管轄權(quán),授權(quán)香港本地成立專責(zé)執(zhí)法部門及指派合格法官。
其四,涉港國(guó)安立法仍然保持國(guó)家權(quán)力的高度節(jié)制性,僅僅規(guī)制在香港發(fā)生的四種危害國(guó)家安全的犯罪行為,而不是制定一部大而全的國(guó)安法律,這是對(duì)香港自治權(quán)及香港居民自由權(quán)利損害最小、保護(hù)效益最大的制度方案。
其五,涉港國(guó)安立法配置了駐港國(guó)安公署和香港本地的維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì),建立了執(zhí)法雙軌制,引入了國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)制度,形成了香港國(guó)安法較為嚴(yán)密的執(zhí)法合力體系,具有組織法上的規(guī)範(fàn)性和創(chuàng)新性。
其六,涉港國(guó)安立法保留了中央駐港機(jī)構(gòu)在特殊情形下的直接管轄權(quán),這在實(shí)際管轄實(shí)踐中比例極低,但制度重要性極高,既體現(xiàn)中央事權(quán)中央負(fù)責(zé)的全面管治權(quán)法理,又構(gòu)成對(duì)香港執(zhí)法力量的兜底性與完全性的支援,確保國(guó)安執(zhí)法與管轄在制度能力上無(wú)死角,無(wú)漏洞,更可建立特區(qū)憲制秩序的中間性法律屏障,避免形勢(shì)惡化而直接適用基本法第18條緊急狀態(tài)條款的極端情形,確保特區(qū)法律秩序的層次性和規(guī)制彈性。
維護(hù)香港法治與人權(quán)的關(guān)鍵制度抓手
涉港國(guó)安立法邁出了中央作為“一國(guó)兩制”基礎(chǔ)立法者和最終守護(hù)人憲制角色的關(guān)鍵一步,塑造了新時(shí)代“一國(guó)兩制”的制度風(fēng)格與制度面貌,有助於香港社會(huì)和國(guó)際社會(huì)更好理解及信任“一國(guó)兩制”的憲制智慧及行穩(wěn)致遠(yuǎn)的制度穩(wěn)定性,也有助於香港社會(huì)人心回歸及愛(ài)國(guó)者社會(huì)政治基礎(chǔ)的修復(fù)與鞏固,從多個(gè)層面維護(hù)“一國(guó)兩制”的整體制度安全。
香港國(guó)安法中的特別管轄權(quán)及特首指派法官制度是創(chuàng)新性制度,但也是可能引起一定爭(zhēng)議甚至誤解的制度。香港法院屬於“一國(guó)兩制”下的地方司法系統(tǒng),其管轄權(quán)不能等同於國(guó)家,也不是無(wú)邊無(wú)際的,而是由國(guó)家立法所確定的。國(guó)安案件的管轄權(quán),就其屬於中央事權(quán)而言,本應(yīng)當(dāng)由中央派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要管轄責(zé)任,但考慮到“一國(guó)兩制”在香港的理解與接受習(xí)慣,中央授權(quán)香港本地管轄大部分案件,中央只保留特殊情形下的管轄權(quán),而且有法律條文列明適用情形及決定程式。中央駐港機(jī)構(gòu)直接管轄的案件,當(dāng)事人可以獲得香港國(guó)安法及國(guó)家相關(guān)刑事訴訟法律提供的訴訟權(quán)利與正當(dāng)程式保障。這一管轄權(quán)分配方案已經(jīng)是對(duì)香港自治權(quán)的高度尊重與信任,不存在中央侵奪香港自治權(quán)與損害司法獨(dú)立的問(wèn)題。至於特首指派法官:一方面,基本法規(guī)定特首有權(quán)任命各級(jí)法官,這也是世界法治通例,不存在行政侵奪司法的問(wèn)題,而是合理的憲制制衡;另一方面,特首指派並不是新任命法官,而是從已有法官中依據(jù)忠誠(chéng)和專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)遴選適合國(guó)安案件的法官,組成一個(gè)“法官池”,至於哪個(gè)案件如何進(jìn)行法官分配、程式排期甚至如何適用回避規(guī)則,仍然按照司法獨(dú)立的既有管理機(jī)制進(jìn)行。那些誤解甚至曲解,源自香港社會(huì)尤其是反對(duì)派對(duì)國(guó)家體制、法治與司法長(zhǎng)期的反對(duì)立場(chǎng)和污名化操作,也與香港教育及社會(huì)文化生態(tài)的變質(zhì)異化有關(guān)。因此,香港國(guó)安法的有效實(shí)施必須要有安全法治教育的配套,要有社會(huì)文化土壤的改良,要有民心民意的理解與認(rèn)同。
總之,在香港國(guó)安法保護(hù)下,香港止暴制亂會(huì)快速完成,法治與社會(huì)秩序會(huì)快速恢復(fù),市民自由權(quán)利及投票選舉時(shí)的安全感會(huì)更有保障,全球投資者及優(yōu)秀人才會(huì)更信任香港法治及“一國(guó)兩制”。香港國(guó)安法是維護(hù)香港法治與人權(quán)的保護(hù)性立法,是與世界各國(guó)法律體系相通相容的安全領(lǐng)域立法,是將國(guó)家安全與香港社會(huì)安全、個(gè)人安全在法律規(guī)範(fàn)上協(xié)調(diào)統(tǒng)一的理性立法。該法的具體執(zhí)行與案件審判將成為國(guó)家法治進(jìn)步與制度文明在香港得以展現(xiàn)的一個(gè)絕佳窗口,也成為國(guó)家保護(hù)香港絕大部分和平守法市民之自由和民主權(quán)利的關(guān)鍵制度抓手。
《光明日?qǐng)?bào)》( 2020年07月03日 03版)
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