除利益堅(jiān)冰 破機(jī)制藩籬

事業(yè)單位改革，健步邁向公益性

本報(bào)記者 趙 兵

　　“人民對(duì)美好生活的嚮往，就是我們的奮鬥目標(biāo)?！绷?xí)近平總書記在黨的十八大中外記者見面會(huì)上，面對(duì)13億中國(guó)人民作出莊嚴(yán)承諾。這份美好生活有著更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水準(zhǔn)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活……承載這些重要使命的正是廣泛分佈在教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的各類事業(yè)單位。

　　黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央要求深入推進(jìn)政企分開、政事分開，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，將事業(yè)單位改革和公益事業(yè)發(fā)展引入嶄新的歷史階段。

　　作為全面深化改革的重要組成部分，事業(yè)單位改革根本目的是促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展、不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公益服務(wù)需求。這是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，要破除的是制約公益事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，要解決的是事業(yè)單位在管理體制、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政投入、人事制度、收入分配、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的深層次問題。

　　5年來(lái)，中央編辦、財(cái)政部、人社部等部門密切配合，精心組織指導(dǎo)，教育、科技、文化、衛(wèi)生、新聞出版等部門按照“分業(yè)推進(jìn)”的原則，繼續(xù)深化行業(yè)體制改革。各地區(qū)各部門牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，根據(jù)中央明確的方向、主要任務(wù)和目標(biāo)要求，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓貫徹落實(shí)，紮實(shí)推進(jìn)事業(yè)單位改革。

　　清理規(guī)範(fàn)、正名歸類，夯實(shí)事業(yè)單位改革基礎(chǔ)

　　事業(yè)單位是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，經(jīng)過多年的運(yùn)作和發(fā)展，有的任務(wù)已經(jīng)萎縮，有的設(shè)置分散、規(guī)模過小，有的職責(zé)相近、重復(fù)設(shè)置，有的長(zhǎng)期大量空編，有的早已名存實(shí)亡。改革的第一步，就是清理規(guī)範(fàn)。經(jīng)過專項(xiàng)攻堅(jiān)，通過撤並整合機(jī)構(gòu)、核減空余編制，解決了一些機(jī)構(gòu)設(shè)置和實(shí)際運(yùn)作中存在的突出問題，進(jìn)一步摸清了事業(yè)單位的“家底”，規(guī)範(fàn)了編制管理，優(yōu)化了資源配置。

　　清理規(guī)範(fàn)之後，還要“正名歸類”，才能“正本清源”。只有把事業(yè)單位類別定準(zhǔn)，才能有的放矢地創(chuàng)新體制機(jī)制。

　　科學(xué)分類，是事業(yè)單位改革的前提。經(jīng)過梳理甄別，將現(xiàn)有承擔(dān)行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督職能的事業(yè)單位劃入行政類，將完全由市場(chǎng)配置資源、從事生産經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的劃入經(jīng)營(yíng)類，將從事公益服務(wù)的劃入公益類。通過科學(xué)分類，事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)了準(zhǔn)確定位、正名歸類。

　　通過分類，不屬於公益服務(wù)的行政類、經(jīng)營(yíng)類被劃分出來(lái)，為推進(jìn)政事分開、事企分開，行政類回歸機(jī)關(guān)、經(jīng)營(yíng)類走向市場(chǎng)打下了基礎(chǔ)。同時(shí)，公益類也被細(xì)分為公益一類、公益二類，明確了兩種類型的不同定位，為實(shí)施差異化管理奠定了基礎(chǔ)。

　　改革必須堅(jiān)守“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”。結(jié)合事業(yè)單位分類，各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門採(cǎi)取多種減編控編措施，不僅將機(jī)構(gòu)編制總量嚴(yán)控在2012年底的基數(shù)內(nèi)，而且進(jìn)一步撤並了機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)了編制。

　　試點(diǎn)先行、政事分開，切實(shí)規(guī)範(fàn)政府職能

　　多年來(lái)，事業(yè)單位承擔(dān)行政職能，不符合公益服務(wù)的定位，政事不分、機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、效能不高等問題比較突出，在一定程度上增加了審批環(huán)節(jié)、延長(zhǎng)了審批流程。

　　承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革，自然成為分類明確後推進(jìn)的第一項(xiàng)重點(diǎn)改革。由於以往行政體制改革重在政府機(jī)構(gòu)，對(duì)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位基本沒有觸及，沒有現(xiàn)成的樣板可以借鑒，難度可想而知。

　　這是一次迎難而上的跋涉，更是一次啃硬骨頭的自我革命。

　　為穩(wěn)妥起見，中央決定先行試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上逐步推開。經(jīng)過反覆研究，最終確定環(huán)保部、交通部、水利部作為中央試點(diǎn)部門；江蘇、安徽、廣東、寧夏在省、市、縣三級(jí)開展試點(diǎn)，其他省在市縣兩級(jí)試點(diǎn)。

　　各試點(diǎn)地區(qū)和部門結(jié)合簡(jiǎn)政放權(quán)和推行政府權(quán)力清單，對(duì)行政職能進(jìn)行清理，取消下放了一大批行政審批事項(xiàng)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)，降低企業(yè)、群眾辦事成本，平均每個(gè)試點(diǎn)縣清理的職能任務(wù)多達(dá)500項(xiàng)。

　　推動(dòng)行政職能回歸，按照改革試點(diǎn)要求，政府直屬事業(yè)局、部門所屬事業(yè)單位承擔(dān)的行政許可、行政裁決等行政職權(quán)劃歸了行政機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持能轉(zhuǎn)職能的不轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，確需轉(zhuǎn)的整合為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

　　中央一級(jí)，環(huán)境保護(hù)督察、珠江水系航運(yùn)作政管理、水文行業(yè)管理等行政職能回歸了行政機(jī)關(guān)。以環(huán)保職能改革為例，這次改革試點(diǎn)，在環(huán)保部增設(shè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察辦公室的基礎(chǔ)上，又統(tǒng)籌考慮將6個(gè)區(qū)域環(huán)保中心由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為派出行政機(jī)構(gòu)，同時(shí)下放督企職能，強(qiáng)化了對(duì)地方黨委政府的督察，實(shí)現(xiàn)從“督企”到“督政”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步增強(qiáng)了環(huán)保督察能力。

　　地方試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位的職能進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理，將所有承擔(dān)行政職能事業(yè)單位納入改革試點(diǎn)範(fàn)圍。改革試點(diǎn)將行政職能剝離回歸行政機(jī)構(gòu)，約2/3的試點(diǎn)單位承擔(dān)的行政職能劃歸了行政機(jī)構(gòu)，約1/3的試點(diǎn)單位轉(zhuǎn)為了行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。如寧夏在全區(qū)範(fàn)圍內(nèi)開展試點(diǎn)，試點(diǎn)單位中，只轉(zhuǎn)職能不轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的達(dá)到一半以上。

　　同時(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)行業(yè)改革，住建、交通、水利、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)結(jié)合行業(yè)體制改革，將行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)，優(yōu)化整合現(xiàn)有公益類事業(yè)單位，統(tǒng)籌執(zhí)法力量，推進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。中央編辦、交通部聯(lián)合印發(fā)了地方交通行業(yè)改革試點(diǎn)有關(guān)問題的意見，提出了明確的思路和要求。

　　通過改革試點(diǎn)，各地理順了體制機(jī)制，進(jìn)一步完善職能配置、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、提高行政效能，促進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　分步推進(jìn)、事企分開，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

　　事業(yè)單位中，有些是從事生産經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，如賓館、招待所、諮詢中心等，多數(shù)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來(lái)的。這些單位普遍存在管理體制不順、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)、運(yùn)作機(jī)制不活、國(guó)有資産使用效率不高、經(jīng)濟(jì)效益總體較差等問題，戴著事業(yè)單位的“帽子”，享受事業(yè)和企業(yè)兩種體制的便利，既削弱了事業(yè)單位的公益屬性，也影響了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　為解決這些問題，經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改革重在推進(jìn)事企分開，把應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)交給市場(chǎng)。2016年11月，中央決定把經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改革納入全面深化改革的大盤子，統(tǒng)籌推進(jìn)。

　　改革路徑科學(xué)與否，直接決定改革的成敗。針對(duì)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位不同情況，中央明確區(qū)分情況，分步推進(jìn)改革，經(jīng)濟(jì)效益較好的，2017年前轉(zhuǎn)企改制；經(jīng)濟(jì)效益一般的，2018年前轉(zhuǎn)企改制；人員、資産規(guī)模較小或資不抵債、債權(quán)債務(wù)不清晰，基本不具備轉(zhuǎn)企條件的，2020年底前退出事業(yè)單位序列。

　　目前，中央一級(jí)正在抓緊審核轉(zhuǎn)企改制工作方案，積極推進(jìn)改革。地方各級(jí)，內(nèi)蒙古、黑龍江、浙江、安徽、河南、湖北、湖南、廣東、貴州、雲(yún)南、甘肅、新疆等10多個(gè)省區(qū)已印發(fā)改革實(shí)施意見，其中遼寧、山東等省已基本完成省一級(jí)的改革任務(wù)。

　　強(qiáng)化公益、創(chuàng)新機(jī)制，不斷激發(fā)生機(jī)活力

　　隨著事業(yè)單位改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，公益類事業(yè)單位管理和運(yùn)作中存在的問題日益凸顯，總體規(guī)模偏大，佈局結(jié)構(gòu)不夠合理，管理行政化與服務(wù)營(yíng)利性並存，自主權(quán)落實(shí)不到位，生機(jī)活力不足……迫切需要通過深化公益類事業(yè)單位改革加以解決。

　　5年來(lái)，各地區(qū)各部門積極推進(jìn)公益類事業(yè)單位改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，有力促進(jìn)了公益事業(yè)發(fā)展：

　　——改革配套政策不斷完善。中央有關(guān)部門先後研究出臺(tái)了幹部人事管理、創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理、政府購(gòu)買服務(wù)、財(cái)政支援、規(guī)範(fàn)收入分配、推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等一系列政策，解決了一些制約公益事業(yè)單位改革發(fā)展的問題。各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度逐步完善，標(biāo)準(zhǔn)化、線上線下一體化有序推進(jìn)，“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管全面推開。事業(yè)單位新的改革管理制度框架正在形成，治理體系逐步完善。

　　——事業(yè)單位公益屬性不斷強(qiáng)化。公益屬性是事業(yè)單位的本質(zhì)屬性。各地區(qū)各部門積極剝離事業(yè)單位的非公益性職能，大力破除事業(yè)單位逐利機(jī)制。上海等省市對(duì)公益類單位職能進(jìn)行全面清理，明確公益一類與所辦企業(yè)脫鉤，公益二類所辦的與主業(yè)無(wú)關(guān)的企業(yè)也要脫鉤，劃清公益與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的行為邊界。

　　——機(jī)構(gòu)編制管理進(jìn)一步創(chuàng)新。各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門積極探索建立新型事業(yè)機(jī)構(gòu)編制管理體系，實(shí)現(xiàn)審批制與備案制相結(jié)合、編制保障與購(gòu)買服務(wù)相結(jié)合、事前審批與事中事後監(jiān)督相結(jié)合。中央一級(jí)在有代表性的主要新聞單位試點(diǎn)人員編制總量管理，在中科院、國(guó)家測(cè)繪地理資訊局等單位開展機(jī)構(gòu)編製備案制管理試點(diǎn)。江蘇、湖北、河北、天津等省市結(jié)合衛(wèi)生、教育等行業(yè)體制改革，推進(jìn)公立醫(yī)院、高等院校人員總量管理改革試點(diǎn)，落實(shí)用人自主權(quán)，激發(fā)發(fā)展活力。

　　——法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)不斷擴(kuò)大。中央編辦會(huì)同相關(guān)部門，研究制定了事業(yè)單位章程範(fàn)本，指導(dǎo)地方開展法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，明確了中央地方共同聯(lián)繫試點(diǎn)單位，還對(duì)地方試點(diǎn)單位進(jìn)行了指導(dǎo)。目前，大學(xué)章程、圖書館章程、博物館章程等實(shí)施工作順利推開，法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。各地區(qū)按照中央部署要求，積極探索取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等事業(yè)單位的行政級(jí)別，為打破事業(yè)單位行政化的籬笆，強(qiáng)化公益屬性探出了路子。

　　此外，教育、科技、文化、衛(wèi)生等部門協(xié)同作戰(zhàn)，按照“分業(yè)推進(jìn)”的方針，繼續(xù)深化行業(yè)體制改革，積極與事業(yè)單位改革做好銜接。

　　五年深化改革，五年破浪前行。事業(yè)單位改革破除利益堅(jiān)冰，衝破機(jī)制藩籬，正以人民性為中心，朝著公益性目標(biāo)鏗鏘奮進(jìn)，人民對(duì)美好生活的嚮往正一步步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

　　《 人民日?qǐng)?bào) 》（ 2017年10月18日 13 版）