白雲(yún)區(qū)加強了用地規(guī)劃，探索集約用地機制。 李細華 攝

　　一項旨在“剎車”白雲(yún)區(qū)無序低效用地的公共政策，成功實現(xiàn)了“一箭三雕”：既保障了被徵地農(nóng)民的權(quán)益，又規(guī)範(fàn)了高效用地的秩序，還助推了區(qū)域産業(yè)的優(yōu)化升級。

　　去年5月，白雲(yún)區(qū)政府出臺了《白雲(yún)區(qū)關(guān)於加強規(guī)劃國土管理、規(guī)範(fàn)土地徵收儲備供應(yīng)有關(guān)工作的意見》(雲(yún)府【2013】13號)(下簡稱“13號文”)，重點從重構(gòu)部門職責(zé)分工、科學(xué)安排建設(shè)項目、探索規(guī)劃編制創(chuàng)新、加強土地徵儲管理、完善農(nóng)民權(quán)益保障等關(guān)鍵領(lǐng)域入手，破解用地制約經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型難題。一年回眸，這一制度設(shè)計發(fā)揮了應(yīng)有的統(tǒng)籌作用，實現(xiàn)了決策者的調(diào)控目的。

　　近日，廣州大學(xué)土地管理研究所完成了對上述政策的實施效果跟蹤評估，並給予其高度評價。當(dāng)前，圍繞土地這一最為關(guān)鍵的城鄉(xiāng)要素，一場深化改革的大幕正徐徐拉開。如何優(yōu)化土地規(guī)劃用途管制，實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用；如何規(guī)範(fàn)徵地程式，完善對被徵地農(nóng)民合理、規(guī)範(fàn)、多元保障機制；如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等，正成為改革進程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　長期低效用地的客觀現(xiàn)狀，優(yōu)化城市功能佈局的戰(zhàn)略機遇，持續(xù)而強勁的市場需求，讓白雲(yún)區(qū)具備了孕育新一輪土地改革的優(yōu)良土壤。無論其成效如何，皆有其標(biāo)本價值。

　　南方日報記者 黃偉 黃少宏

　　規(guī)範(fàn)徵地程式

　　全面落實留用地選址報批

　　徵地亂，一度是白雲(yún)區(qū)的發(fā)展痼疾。

　　曾有一個典型案例：一省級高校到白雲(yún)區(qū)徵地開辦新校，通過與鎮(zhèn)村簽訂委託徵地協(xié)議，辦妥了徵地手續(xù)，並在走完用地報批、規(guī)劃報建等程式後開工建設(shè)。新校區(qū)招生後，問題隨之而來。由於徵地時未將周邊基礎(chǔ)設(shè)施用地、村社集體經(jīng)濟發(fā)展留用地落實到位，師生出行、生活不便，村民經(jīng)常去上級部門信訪，要求落實發(fā)展用地，基層黨委政府疲於應(yīng)付。

　　上述案例帶有普遍性，各項目主體單位“各顯神通”，並不通過白雲(yún)區(qū)統(tǒng)一組織實施土地徵儲，由此帶來諸多問題。

　　痼疾還得猛藥醫(yī)。“13號文”首先強化了土地徵儲的統(tǒng)籌管理。

　　《意見》提出，全區(qū)土地徵儲由區(qū)國土分局代表區(qū)政府統(tǒng)籌管理，區(qū)土地開發(fā)中心(區(qū)徵地辦)負責(zé)組織實施，其他任何單位、組織、團體和個每人平均不得直接徵收土地。

　　區(qū)土地開發(fā)中心規(guī)範(fàn)了土地徵收方案的編制工作，編制了方案模板，內(nèi)容包括項目基本情況、村留用地和安置用地落實方案、徵地拆遷標(biāo)準(zhǔn)和資金(成本)預(yù)算等。借區(qū)內(nèi)四大戰(zhàn)略發(fā)展平臺的開發(fā)建設(shè)，白雲(yún)區(qū)因地制宜，統(tǒng)一了全區(qū)徵地補償?shù)奶荽螛?biāo)準(zhǔn)。

　　全面加強土地徵儲開發(fā)資金管理，“13號文”提出，各項目資金實行獨立、封閉運作，避免“拆東墻、補西墻”；集體所有土地徵地的各項補償費的使用和收益分配方法，必須由規(guī)定比例的村民或村民代表討論通過，並報屬地街鎮(zhèn)備案，嚴(yán)防村社基層幹部挪用、侵佔資金。

　　白雲(yún)區(qū)曾明確轄區(qū)內(nèi)的徵地項目需按徵地面積的10%比例給被徵地村集體經(jīng)濟組織劃出經(jīng)濟發(fā)展用地。但在以往，這一類留用地很難落實用地指標(biāo)和規(guī)劃選址，一定程度上堵死了村社集體合法建設(shè)的通道，倒逼村社集體搞違法用地及違法建設(shè)。

　　對此，“13號文”重申“兩同步”原則，即實現(xiàn)建設(shè)項目主體用地、安置用地和留用地同步選址、同步報批。去年至今，這一政策被作為“鐵律”實施。

　　白雲(yún)區(qū)還決心解決歷史遺留問題。目前，區(qū)國土分局已出臺工作方案，提出至2016年底，全面完成五類5695.4畝未落實的留用地報批工作。

　　區(qū)規(guī)劃分局局長張小余則表示，區(qū)內(nèi)所有在編控規(guī)優(yōu)先考慮村留用地、安置用地的選址，讓失地農(nóng)民切實共用城市化成果。

　　改革決策機制

　　創(chuàng)立規(guī)劃國土聯(lián)席會議制度

　　為破解白雲(yún)區(qū)用地低效難題，“13號文”提出建立項目審議制度，科學(xué)有序安排建設(shè)項目。

　　“三符合”原則為總綱，對不符合區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)項目不予安排項目用地。

　　要達到這一目的，白雲(yún)區(qū)改革傳統(tǒng)決策機制，在廣州市率先設(shè)立了規(guī)劃國土聯(lián)席會議制度，探索解決長期存在的部門職能交叉、決策封閉運作等老大難問題。

　　據(jù)“13號文”，由區(qū)規(guī)劃分局、區(qū)國土分局、區(qū)土地開發(fā)中心、區(qū)城改辦等職能部門、鎮(zhèn)街參加的聯(lián)席會議，主要對項目的申請準(zhǔn)入、規(guī)劃選址(控規(guī)調(diào)整)、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整、土地徵收補償工作方案、“三舊”改造策劃報告書和改造方案等重大環(huán)節(jié)進行集體審議。目前，這一機制已實現(xiàn)常態(tài)化運作。

　　按傳統(tǒng)決策程式，項目從立項到開工，需要經(jīng)歷規(guī)劃選址，用地預(yù)審，辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書及土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)施工許可證等多個環(huán)節(jié)，規(guī)劃、國土、建設(shè)職能交叉運作。其優(yōu)點在於分權(quán)制衡，防止一家説了算，但缺點是部門之間協(xié)調(diào)難度大，決策相互不透明，溝通不及時，行政效能大打折扣，甚至做“無用功”。

　　聯(lián)席會議旨在破解上述難題，將重大決策回歸到一個公開透明的平臺。聯(lián)席會主任由區(qū)長葉牛平親自擔(dān)任，辦公室設(shè)在區(qū)國土分局，主任由分局局長擔(dān)任。

　　記者曾經(jīng)親歷一次聯(lián)席會。會議審議了8個議題，包括專題研究市土地開發(fā)中心在白雲(yún)區(qū)擬進行儲備地塊的選址，審議全區(qū)“城中村”改造三年實施計劃工作方案，審議全區(qū)地鐵站周邊地塊綜合開發(fā)方案、審議3宗用地報批個案等。會議開了一上午，節(jié)奏快、效率高，相關(guān)街鎮(zhèn)、職能部門如果對某個議題有不同看法，各方當(dāng)場溝通研討，拿出解決方案。

　　去年全年，白雲(yún)區(qū)共舉行10次區(qū)規(guī)劃國土建設(shè)聯(lián)席會議，共審議84個議題。其中國土類涉及31個議題，主要審議了25個土地徵收工作方案，4個違法用地典型案例、20宗用地報批典型案例及1宗土地利用計劃指標(biāo)方案。規(guī)劃類涉及20個議題，主要審議了8個綜合開發(fā)方案，14個選址案件及26個規(guī)劃實施方案。建設(shè)類涉及5個議題，共審議了10個建設(shè)項目存在的有關(guān)問題。

　　“每一次開會，鎮(zhèn)街和四大發(fā)展平臺的相關(guān)負責(zé)人都會參會，與職能部門會商討論，聯(lián)席會開了一年，不少幹部成了規(guī)劃建設(shè)的行家裏手?！眳^(qū)國土分局局長劉曉明説。

　　探索集約用地

　　全力突破粗放低效用地瓶頸

　　長期以來，由於缺乏城市規(guī)劃引領(lǐng)，白雲(yún)區(qū)低效用地的情況較為嚴(yán)重。

　　一項官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映上述現(xiàn)實。2013年度，白雲(yún)區(qū)單位建設(shè)用地財政收入19.88萬元/公頃，低於廣州市54.15萬元/公頃的平均值，單位建設(shè)用地GDP為508.67萬元/公頃，低於全市1639萬元/公頃的平均值?？陀^分析，這一現(xiàn)狀一方面與白雲(yún)區(qū)過多佈局全市性民生服務(wù)設(shè)施，佔用全區(qū)大量建設(shè)用地規(guī)模有關(guān)，另一方面也與白雲(yún)區(qū)土地用途管制不力有關(guān)。

　　多重因素促動白雲(yún)區(qū)作出改變。立足國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，特大城市的發(fā)展方略已由城市擴張轉(zhuǎn)型內(nèi)涵提升；從廣州城市戰(zhàn)略來看，白雲(yún)區(qū)已是都會區(qū)和城市副中心的重要組成；從白雲(yún)區(qū)發(fā)展實際來看，低效用地帶來低端産業(yè)集聚，外來人口增多，公共財政壓力大，社會治理難點多。

　　“13號文”提出，根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府的統(tǒng)籌，區(qū)國土分局應(yīng)加強用地指標(biāo)管理，優(yōu)先保障本轄區(qū)重點發(fā)展平臺、重大産業(yè)項目、重要基礎(chǔ)設(shè)施及民生公益等項目的用地指標(biāo)。同時，加強留用地管理，鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在集中安置區(qū)進行留用地選址，發(fā)揮産業(yè)集聚效應(yīng)，避免集體建設(shè)用地的重復(fù)低效開發(fā)。

　　針對區(qū)內(nèi)重大發(fā)展平臺，用地的産業(yè)引導(dǎo)將得到強化。如空港經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的廣州航空産業(yè)基地一期東區(qū)928畝土地已完成審批，已納入今年的土地出讓計劃。用地性質(zhì)主要為商業(yè)商務(wù)用地、科研用地及二類居住用地。在競買條件方面，屆時可能會要求競買人或其控股股東或其控股股東的其他子公司須為國家批準(zhǔn)的航空集團或公共航空運輸企業(yè)，以推動臨空産業(yè)集聚發(fā)展。

　　此前，國土資源部批復(fù)同意廣州市開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點，賦予了廣州19條先行先試的措施。

　　白雲(yún)區(qū)依託這一國家試點，首先在土地利用總體規(guī)劃修編中展開創(chuàng)新，提出並踐行土地規(guī)模作為公共資源的規(guī)劃編制新思路，嘗試從更高層次提升用地效益。

　　“過去的土地利用是跟著項目走，往往體現(xiàn)了個體的發(fā)展利益。在新的修訂中，我們不看項目，只看功能，依據(jù)功能佈局來調(diào)整土地利用規(guī)劃，以保證社會利益的最大化?！眲悦髡h。

　　他介紹，他們在系統(tǒng)梳理全區(qū)土地利用存在問題的基礎(chǔ)上，已完成了三大功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃的編制工作，統(tǒng)籌優(yōu)化全區(qū)建設(shè)用地、生態(tài)用地的空間結(jié)構(gòu)和佈局。

　　開展政策評估

　　多個領(lǐng)域

　　深化

　　近日，一份厚達40頁的評估報告擺上了區(qū)國土分局局長劉曉明的案頭。廣州大學(xué)土地管理研究所課題組歷時數(shù)月、深入調(diào)研，對“13號文”作出了較為系統(tǒng)的實施效果評估。

　　“政策執(zhí)行效果如何？哪些地方還需要完善？請第三方研究機構(gòu)來做評估更為權(quán)威、公正。”劉曉明説，他們也想通過此次評估，給區(qū)政府接下來的政策完善提供建議。

　　廣州大學(xué)土地管理研究所所長、教授佘立中是課題組負責(zé)人，“白雲(yún)區(qū)作為區(qū)一級政府，就某一項區(qū)域性的公共政策專門作實施效果評估，考察、反思其科學(xué)性、合理性，特別符合現(xiàn)代法治政府的精神?！辟芰⒅姓h，他們也是第一次接到這樣的評估任務(wù)，做得很盡心、很投入。

　　課題組向全區(qū)各村鎮(zhèn)發(fā)放了1600多份調(diào)查問卷，在多個鎮(zhèn)街組織多場村民、社員及村社幹部座談會，匯集了來自華南理工大學(xué)、廣東工業(yè)大學(xué)、中山大學(xué)等高校的專家意見。

　　“我們作出了五個評估結(jié)論：合理配置權(quán)力的制衡機制，規(guī)範(fàn)權(quán)力運作的防範(fàn)機制，全程公開透明的監(jiān)督機制，獎罰嚴(yán)明的激勵機制，開拓創(chuàng)新的思想引導(dǎo)機制。”佘立中説。

　　改革創(chuàng)新不是一句空話?！熬湍靡?guī)範(fàn)徵地程式來説，白雲(yún)區(qū)明確了項目業(yè)主、區(qū)徵地辦、屬地街鎮(zhèn)、區(qū)國土分局、區(qū)規(guī)劃分局等23個部門承辦徵地補償方案的工作機制，推出了嚴(yán)格細化區(qū)分的土地徵收成本經(jīng)濟測算指標(biāo)，確保徵收補償公正、公開。”佘立中認(rèn)為，深化土地改革既需要國家做好頂層設(shè)計，也需要類似白雲(yún)區(qū)這樣的“摸著石頭過河”。

　　課題組比較分析了北京市、重慶萬州區(qū)、山西太原市等地的類似政策，認(rèn)為規(guī)劃國土聯(lián)席會議制度、徵收開發(fā)資金科學(xué)管理等內(nèi)容是“13號文”的創(chuàng)新亮點。

　　“不足之處集中在兩個方面：一是宣傳力度不夠，基層群眾認(rèn)識還不夠；二是留用地報批、‘三舊’改造程式繁瑣、效率不高?！辟芰⒅姓h。

　　課題組主要成員之一、廣州大學(xué)副教授陳平對白雲(yún)區(qū)基層群眾的權(quán)利意識覺醒印象深刻?！霸谧剷?，村民社員們踴躍發(fā)言，表達自己訴求。這是推動改革的原始驅(qū)動力?！?/p>

　　白雲(yún)區(qū)擬在多個領(lǐng)域深化土地管理改革。如針對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，白雲(yún)區(qū)正加強研究，從法律法規(guī)層次、土地産權(quán)、稅收政策、基準(zhǔn)地價體系、收益分配機制、選取流轉(zhuǎn)試點等方面加強探索；探索土地徵儲與“三舊”改造相結(jié)合的土地運營機制，創(chuàng)新土地儲與留用地、村集體物業(yè)合作開發(fā)、共建共用模式，實現(xiàn)政府、村社、經(jīng)營企業(yè)共贏發(fā)展。