9月15日，為期一個(gè)月的《不動(dòng)産登記暫行條例(徵求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱“徵求意見(jiàn)稿”)公開(kāi)徵求意見(jiàn)將結(jié)束。

　　“國(guó)家對(duì)不動(dòng)産實(shí)行統(tǒng)一登記制度”是已經(jīng)實(shí)施6年多的《物權(quán)法》中的一項(xiàng)規(guī)定?！段餀?quán)法》同時(shí)規(guī)定，統(tǒng)一登記的範(fàn)圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由其他法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。多年來(lái)，國(guó)內(nèi)許多民法學(xué)者一直呼籲制定“不動(dòng)産登記法”。

　　直到2013年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)佈《關(guān)於實(shí)施國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》，提出了時(shí)間表，2014年6月底前出臺(tái)不動(dòng)産登記條例。

　　但是，徵求意見(jiàn)稿還是延遲了一個(gè)半月才公佈，距離7月30日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出將徵求意見(jiàn)稿公佈，面向社會(huì)公開(kāi)徵求意見(jiàn)，也過(guò)去了半個(gè)月。

　　多名參加國(guó)土資源部不動(dòng)産登記立法起草小組的學(xué)者向中國(guó)青年報(bào)記者表示，徵求意見(jiàn)稿之所以一再延遲公佈，原因在於“有些問(wèn)題爭(zhēng)議較大，短期內(nèi)很難達(dá)成共識(shí)，為了儘快出臺(tái)，只好回避爭(zhēng)議，對(duì)於必須涉及的問(wèn)題，只作原則性、模糊的規(guī)定，條例的名稱也用了‘暫行’”。

　　據(jù)了解，國(guó)土資源部上報(bào)給國(guó)務(wù)院的不動(dòng)産登記條例草案建議稿有90條，但公佈的徵求意見(jiàn)稿只有30條，對(duì)不動(dòng)産登記類型的具體區(qū)分整章被刪除，建議稿中對(duì)不動(dòng)産登記的區(qū)分、建立不動(dòng)産登記官制度、不動(dòng)産登記機(jī)構(gòu)的過(guò)錯(cuò)賠償責(zé)任以及如何進(jìn)行不動(dòng)産登記資訊查詢等細(xì)化規(guī)定的內(nèi)容，都未能出現(xiàn)在徵求意見(jiàn)稿中。

　　一直參與國(guó)土部不動(dòng)産登記條例起草工作的清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯對(duì)中國(guó)青年報(bào)記者表示，不動(dòng)産登記法或不動(dòng)産登記條例，性質(zhì)上是一部不動(dòng)産權(quán)利登記程式法，既然是程式法，“就應(yīng)該詳細(xì)規(guī)定不動(dòng)産登記機(jī)構(gòu)在進(jìn)行不動(dòng)産登記時(shí)應(yīng)遵循的程式，比如申請(qǐng)各種不同類型的登記時(shí)要提交哪些材料，不動(dòng)産登記機(jī)構(gòu)如何受理申請(qǐng)等，不能僅僅是對(duì)物權(quán)法法條的簡(jiǎn)單重復(fù)，只作出原則性規(guī)定，從這個(gè)意義上説，即使條例在徵求公眾意見(jiàn)之後很快出臺(tái)，建立登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和資訊平臺(tái)四統(tǒng)一的不動(dòng)産登記制度還有很多難題待解”。

　?。?strong>由哪個(gè)機(jī)構(gòu)、哪些人進(jìn)行不動(dòng)産登記

　　程嘯表示，不動(dòng)産登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一是整個(gè)不動(dòng)産統(tǒng)一登記中最為關(guān)鍵，也最受關(guān)注的問(wèn)題。也正是由於解決這個(gè)問(wèn)題的難度很大，《物權(quán)法》留了個(gè)口子，交由“法律、行政法規(guī)”另行規(guī)定。

　　2013年11月20日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)産統(tǒng)一登記職責(zé)，各地在中央統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，將不動(dòng)産登記職責(zé)統(tǒng)一到一個(gè)部門(mén)。

　　由於國(guó)務(wù)院沒(méi)有明確地方的登記監(jiān)管機(jī)關(guān)和不動(dòng)産登記機(jī)構(gòu)如何統(tǒng)一，因此，在《不動(dòng)産登記條例》起草過(guò)程中，有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)務(wù)院明確規(guī)定了由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)的土地、房屋等不動(dòng)産統(tǒng)一登記的職責(zé)，那麼出於管理與業(yè)務(wù)指導(dǎo)上的方便和對(duì)口，省、自治區(qū)、直轄市的登記主管部門(mén)也應(yīng)當(dāng)是國(guó)土廳(局)，至於縣、市的不動(dòng)産登記機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)為縣、市的國(guó)土局。

　　目前，全國(guó)已有17個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)明確了由國(guó)土資源部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)不動(dòng)産統(tǒng)一登記職責(zé)整合工作。其中，河北、黑龍江、山東、湖北、江西等5省已建立不動(dòng)産登記聯(lián)席會(huì)議制度，北京、遼寧、黑龍江、廣東、四川5省(市)已在國(guó)土資源廳(局)內(nèi)成立了不動(dòng)産統(tǒng)一登記領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動(dòng)了相關(guān)工作。

　　另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差別很大，應(yīng)當(dāng)尊重各地實(shí)踐，不應(yīng)都統(tǒng)一到國(guó)土部門(mén)。

　　徵求意見(jiàn)稿規(guī)定，不動(dòng)産登記機(jī)構(gòu)由縣級(jí)以上地方政府指定，並接受上級(jí)政府的登記主管部門(mén)指導(dǎo)、監(jiān)督。

　　“這就是説，各地按照自己的實(shí)際情況確定登記機(jī)構(gòu)，可能是國(guó)土部門(mén)，也可能是住建部門(mén)，也有可能是其他部門(mén)?！眳⑴c過(guò)國(guó)土資源部建議稿起草的中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院不動(dòng)産法研究所所長(zhǎng)尹飛對(duì)中國(guó)青年報(bào)記者解釋説。

　　但他認(rèn)為，最理想的做法是，單獨(dú)設(shè)立一個(gè)不動(dòng)産登記機(jī)構(gòu)，將國(guó)土、住建、農(nóng)業(yè)等部門(mén)原本負(fù)責(zé)登記的人員納入其中。

　　這種設(shè)想是程嘯一直以來(lái)認(rèn)可的方法，他認(rèn)為，不動(dòng)産登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，獨(dú)立於現(xiàn)有的土地、房屋、海域等不動(dòng)産的行政管理部門(mén)，至少在縣、市這個(gè)層面應(yīng)當(dāng)獨(dú)立於住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、國(guó)土資源行政管理部門(mén)。

　　在程嘯看來(lái)，我國(guó)建立統(tǒng)一的不動(dòng)産登記機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)排除部門(mén)利益、行業(yè)利益干擾，摒棄將不動(dòng)産登記僅僅作為一種行政管理措施或手段的狹隘認(rèn)識(shí)，通過(guò)分離不動(dòng)産登記與不動(dòng)産管理來(lái)保持登記機(jī)構(gòu)的中立性。

　　據(jù)了解，我國(guó)一些地方如珠海、廈門(mén)等已經(jīng)採(cǎi)取了這種機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，取得了不錯(cuò)的效果。

　　多名參與立法的學(xué)者對(duì)中國(guó)青年報(bào)記者表示，從不動(dòng)産登記數(shù)量看，與房産相關(guān)的不動(dòng)産登記最多，與此對(duì)應(yīng)，在登記人員的配置方面，住建部門(mén)的人員數(shù)量也遠(yuǎn)大於國(guó)土、林業(yè)、海洋等其他機(jī)構(gòu)。在這種情況下，不動(dòng)産統(tǒng)一登記的權(quán)力歸屬，已經(jīng)成了部門(mén)之間的博弈。

　　程嘯和尹飛都對(duì)徵求意見(jiàn)稿中沒(méi)有確定誰(shuí)來(lái)進(jìn)行不動(dòng)産登記提出了意見(jiàn)。國(guó)土資源部的90條建議稿中規(guī)定，不動(dòng)産登記實(shí)行不動(dòng)産登記官制度，不動(dòng)産登記官是不動(dòng)産登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)不動(dòng)産登記內(nèi)容進(jìn)行審查和登簿的公職人員，經(jīng)過(guò)國(guó)土資源主管部門(mén)考核合格、具有專業(yè)資格，並取得國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)頒發(fā)的不動(dòng)産登記官證書(shū)。

　　“不動(dòng)産登記是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)、對(duì)於法律專業(yè)素質(zhì)要求比較高的工作。在國(guó)外，不動(dòng)産登記官和律師、法官一樣，都有準(zhǔn)入門(mén)檻，立法中應(yīng)該有一些原則性規(guī)定。”尹飛表示。

　　中國(guó)青年報(bào)記者了解到，立法過(guò)程中，一些人曾質(zhì)疑不動(dòng)産登記官的名稱，並對(duì)它是否屬於一種行政許可提出了質(zhì)疑，這也是導(dǎo)致徵求意見(jiàn)稿刪除登記官制度的一個(gè)重要原因。程嘯認(rèn)為，究竟是叫不動(dòng)産登記官還是不動(dòng)産登記員並不重要，重要的是，這個(gè)制度對(duì)於確保登記的真實(shí)和準(zhǔn)確是非常必要的，這也是世界上實(shí)行不動(dòng)産登記制度的國(guó)家都普遍認(rèn)可的制度。而且，國(guó)土部與住建部在物權(quán)法頒布之後都在推行相應(yīng)的制度，如土地登記人員持證上崗與房屋登記官制度，實(shí)踐證明，它們?nèi)〉昧肆己玫男Ч?/p>

　　根據(jù)程嘯的介紹，目前全國(guó)從事房屋登記的人員有30萬(wàn)人左右，其中約3萬(wàn)人已經(jīng)取得房屋登記官資格。

　　如何審查申請(qǐng)材料

　　由於目前從事不動(dòng)産登記的各部門(mén)在審查登記申請(qǐng)材料時(shí)的做法不盡相同，徵求意見(jiàn)稿中關(guān)於材料審查的內(nèi)容也受到關(guān)注。

　　據(jù)了解，目前住建部門(mén)對(duì)房屋登記申請(qǐng)材料的驗(yàn)證，一般是直接詢問(wèn)申請(qǐng)人，只有對(duì)材料真實(shí)性産生懷疑時(shí)，才會(huì)要求申請(qǐng)人提供進(jìn)一步的證明；國(guó)土、林業(yè)部門(mén)的登記規(guī)程中，更傾向於對(duì)申請(qǐng)登記的土地、森林以及權(quán)屬關(guān)係等進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

　　在國(guó)土資源部90條的建議稿中，對(duì)申請(qǐng)材料的審查基本承襲了住建部《房屋登記辦法》的表述，以審查書(shū)面材料、詢問(wèn)申請(qǐng)人為主，必要時(shí)才對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)。但在徵求意見(jiàn)稿裏，對(duì)申請(qǐng)材料的審查與國(guó)家林業(yè)局的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》十分接近，明確要求登記機(jī)構(gòu)對(duì)不動(dòng)産的位置和面積、申請(qǐng)材料內(nèi)容的真實(shí)性以及權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)行全面查驗(yàn)。

　　“全部進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，幾乎是不可能的?！币w説，現(xiàn)實(shí)中，各類地方登記機(jī)構(gòu)、尤其是房屋登記機(jī)構(gòu)多是行政機(jī)關(guān)下屬的事業(yè)單位，辦事人員基本不具備專業(yè)審驗(yàn)?zāi)芰?，“如果按照徵求意?jiàn)稿的規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)需要審查法律事實(shí)、法律關(guān)係，以現(xiàn)有登記人員的素質(zhì)，根本達(dá)不到”。

　　尹飛認(rèn)為，不同的不動(dòng)産登記，登記機(jī)構(gòu)的審查許可權(quán)是不一樣的。例如土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)第一次進(jìn)入登記簿的時(shí)候，比如新蓋的房子，這個(gè)環(huán)節(jié)需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，但是如果進(jìn)行二手房交易，還用再去現(xiàn)場(chǎng)勘察嗎？只用審查不動(dòng)産登記簿就可以了。

　　此外，程嘯還認(rèn)為，徵求意見(jiàn)稿完全不對(duì)公證的問(wèn)題作出規(guī)定，也是錯(cuò)誤的。他認(rèn)為，在有些不動(dòng)産登記中，如因繼承、受遺贈(zèng)而取得房地産或者涉外、涉港澳臺(tái)的房地産買(mǎi)賣(mài)中，如果不強(qiáng)制公證，登記機(jī)構(gòu)很難審查，無(wú)法確保登記的真實(shí)、準(zhǔn)確。此外，我國(guó)公證法規(guī)定，只有法律和行政法規(guī)才能規(guī)定哪些事項(xiàng)必須進(jìn)行公證。現(xiàn)在不少地方的登記機(jī)構(gòu)，為了推卸責(zé)任，往往隨意要求人民群眾進(jìn)行公證。條例對(duì)強(qiáng)制公證的具體情形予以明確，也能很好地解決這個(gè)問(wèn)題。

　　？誰(shuí)能查詢不動(dòng)産登記資訊

　　對(duì)於備受關(guān)注的不動(dòng)産資訊查詢問(wèn)題，國(guó)土資源部不動(dòng)産登記局常務(wù)副局長(zhǎng)冷宏志8月27日表示，2017年我國(guó)不動(dòng)産登記將實(shí)現(xiàn)資訊共用和依法公開(kāi)查詢。

　　誰(shuí)能查詢不動(dòng)産登記資訊？徵求意見(jiàn)稿作出了原則性規(guī)定：將查詢的主體界定為權(quán)利人和利害關(guān)係人。

　　權(quán)利人、利害關(guān)係人可以依法查詢、複製不動(dòng)産登記資料，不動(dòng)産登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、複製與調(diào)查處理案件有關(guān)的不動(dòng)産登記資料。不動(dòng)産登記機(jī)構(gòu)、不動(dòng)産登記資訊共用單位及其工作人員應(yīng)當(dāng)對(duì)不動(dòng)産登記資訊保密。

　　程嘯對(duì)於這種“沒(méi)有細(xì)化，基本照搬物權(quán)法”的規(guī)定提出了批評(píng)，“不動(dòng)産登記暫行條例作為物權(quán)法的配套行政法規(guī)，應(yīng)該對(duì)權(quán)利人和利害關(guān)係人的範(fàn)圍作出具體明確界定，從而解決實(shí)踐中的分歧”。

　　在90條國(guó)土部的建議稿中，較為詳細(xì)地規(guī)定了哪些人可以查詢不動(dòng)産資訊：權(quán)利人以及經(jīng)權(quán)利人同意的單位、個(gè)人有權(quán)查詢?cè)摍?quán)利人的不動(dòng)産登記結(jié)果和不動(dòng)産登記原始資料。

　　因不動(dòng)産交易、互換、贈(zèng)與等涉及的利害關(guān)係人有權(quán)查詢相關(guān)的不動(dòng)産登記結(jié)果。

　　社會(huì)公眾有權(quán)查詢不動(dòng)産登記簿記載的不動(dòng)産登記結(jié)果資訊，涉及國(guó)家秘密和依法受保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的事項(xiàng)除外。

　　人民法院、人民檢察院、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)查詢與調(diào)查、處理案件有關(guān)的不動(dòng)産登記結(jié)果和不動(dòng)産登記原始登記資料。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠認(rèn)為：“只有涉及當(dāng)事人雙方的交易，當(dāng)事人和與不動(dòng)産交易有關(guān)的利害關(guān)係人才有權(quán)利去查詢不動(dòng)産登記資訊。”

　　據(jù)了解，國(guó)土資源部已經(jīng)開(kāi)始著手制定不動(dòng)産登記暫行條例的實(shí)施細(xì)則。9月10日，不動(dòng)産登記制度建設(shè)專家組第一次會(huì)議在國(guó)土資源部召開(kāi)，國(guó)土資源部不動(dòng)産登記局負(fù)責(zé)人透露，目前已經(jīng)初步形成不動(dòng)産登記簿的樣式。

　　“統(tǒng)一的不動(dòng)産登記制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性制度，對(duì)於完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家至關(guān)重要?，F(xiàn)在，條例還在徵求意見(jiàn)當(dāng)中，徵求意見(jiàn)稿還有很多可以補(bǔ)充、修改和完善的地方，不動(dòng)産登記暫行條例作為一部行政法規(guī)，其立法層級(jí)較高，非常重要，因此一定要對(duì)應(yīng)由其規(guī)定的問(wèn)題作出規(guī)定，不能回避矛盾，認(rèn)為有爭(zhēng)議就不規(guī)定，更不能因?yàn)橼s時(shí)間就犧牲立法的品質(zhì)，倉(cāng)促頒行。當(dāng)然，即便條例作出了應(yīng)有的規(guī)定，作為不動(dòng)産登記程式法，頒布實(shí)施後，也只是建立統(tǒng)一的不動(dòng)産登記制度邁出的第一個(gè)實(shí)質(zhì)性步伐而已，今後還有很多問(wèn)題要留待實(shí)施細(xì)則、登記技術(shù)規(guī)程等規(guī)章文件加以解決。”程嘯説。(記者 王亦君 實(shí)習(xí)生 高穎)