鐵路沿線土地綜合開發(fā)在2014年可謂“雷聲大、雨點(diǎn)小”，儘管國務(wù)院出臺了《關(guān)於支援鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見(國辦發(fā)〔2014〕37號)》(以下簡稱“37號文”)，但在地方層面一直沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　這一局面在2015年2月終於被打破，《中國經(jīng)營報(bào)》記者近日獲悉，濟(jì)南到青島的高鐵線路(以下簡稱“濟(jì)青高鐵”)站場周邊土地綜合開發(fā)方案已經(jīng)獲得鐵總的認(rèn)可。據(jù)了解，鐵總負(fù)債超過3.5萬億元，地方政府投資鐵路的資金壓力也在增大，多方位籌資建鐵路成為各方認(rèn)可的途徑，加速土地綜合開發(fā)也成為鐵路部門的必然選擇。

　　不過，有利益就有紛爭，濟(jì)青高鐵的沿線土地綜合開發(fā)方案也經(jīng)歷了鐵路投資方與沿線各地方政府的反覆博弈。業(yè)內(nèi)人認(rèn)為，上述開發(fā)模式一旦有成功的例子，會(huì)很快得到複製，即便有博弈，也無法阻擋鐵路建設(shè)的熱情，2015年鐵總計(jì)劃8000億元的投資依然會(huì)是各地爭搶的香餑餑。

　　首個(gè)獲鐵總認(rèn)可的方案

　　山東省發(fā)改委副主任秦柯2月6日表示，山東省將加快推進(jìn)鐵路項(xiàng)目沿線土地綜合開發(fā)，積極對濟(jì)青高鐵站場周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)，減輕濟(jì)青高鐵融資壓力，統(tǒng)籌做好土地綜合開發(fā)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的相互銜接，按照市場化、集約化原則，依法取得土地，進(jìn)行綜合開發(fā)，以開發(fā)收益支援鐵路建設(shè)。

　　2015年1月12日，濟(jì)青高鐵項(xiàng)目可行性研究報(bào)告獲國家正式批復(fù)。事實(shí)上，在制定可研報(bào)告的同時(shí)，山東省還制定了相應(yīng)的土地開發(fā)方案。據(jù)秦柯介紹，山東省聯(lián)合鐵道部第三勘察設(shè)計(jì)院制定的濟(jì)青高鐵站場周邊土地綜合開發(fā)方案，獲得中國鐵路總公司高度認(rèn)可，這也是全國第一個(gè)同步在可行性研究階段制定出土地綜合開發(fā)方案的鐵路項(xiàng)目。

　　據(jù)了解，濟(jì)青高鐵全長307公里，規(guī)劃輸送能力單向5000萬人/年，計(jì)劃今年3月份開工建設(shè)，建設(shè)工期為4年。項(xiàng)目總投資估算599.8億元，由山東省與中國鐵路總公司按80%：20%比例合資，山東省政府已明確，由山東高速[1.30% 資金 研報(bào)]集團(tuán)(以下簡稱“山東高速”)代表山東省政府出資，由山東高速控股的山東鐵路建設(shè)投資公司牽頭組建濟(jì)青高鐵項(xiàng)目法人實(shí)體。

　　山東省發(fā)改委一位參與濟(jì)青高鐵土地綜合開發(fā)方案制定的內(nèi)部人士袁立(化名)向記者透露，已經(jīng)上報(bào)給鐵總的土地開發(fā)方案，只是一個(gè)大致的規(guī)劃性方案，制定這份方案的主要目的，是幫助濟(jì)青高鐵項(xiàng)目獲批。事實(shí)上，為了真正實(shí)施土地開發(fā)，省發(fā)改委另外制定了一份詳細(xì)的土地開發(fā)方案，正在準(zhǔn)備呈報(bào)給省領(lǐng)導(dǎo)。未來濟(jì)青高鐵沿線每個(gè)市都將成立一個(gè)土地開發(fā)公司，負(fù)責(zé)對該市高鐵站場周邊進(jìn)行開發(fā)。

　　“簡單點(diǎn)説，新建鐵路沿線土地綜合開發(fā)，就是在確定鐵路站場位置之後，與沿線各地政府協(xié)商土地開發(fā)的規(guī)模和方案，然後向上申報(bào)方案和用地指標(biāo)，流程上來看很簡單，但操作起來由於牽涉面廣，過程非常複雜?！痹⒈硎?。

　　鐵路投資方博弈地方政府

　　在袁立的記憶中，制定土地開發(fā)方案的過程，就是鐵路投資方和地方政府的博弈過程。

　　首先引發(fā)爭議的是37號文中“土地綜合開發(fā)”的含義。儘管37號文提出“促進(jìn)鐵路建設(shè)投資等主體對新建鐵路站場及毗鄰地區(qū)實(shí)施土地綜合開發(fā)，提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目的資金籌集能力和收益水準(zhǔn)”，並要求“地方政府統(tǒng)籌鐵路站場及毗鄰地區(qū)相關(guān)規(guī)劃，通過綜合開發(fā)用地供應(yīng)與鐵路建設(shè)聯(lián)動(dòng)等措施，引導(dǎo)市場主體實(shí)施鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)，有力有序推進(jìn)鐵路建設(shè)”。但袁立表示，文件並未明確鐵路投資主體要進(jìn)行的是土地的一級開發(fā)還是二級開發(fā)。在土地開發(fā)過程中，最掙錢的是土地一級開發(fā)，也就是土地劃給投資方後，在完成徵地、拆遷、“三通一平”等步驟之後，直接把地賣掉，這是穩(wěn)賺不賠的。土地二級開發(fā)就有很多不確定性，比如投資方在這塊地上搞房地産，但如果房子賣不出去，就砸手裏了。

　　“37號文對土地一級和二級開發(fā)的問題只字未提，我估計(jì)是因?yàn)樘舾辛耍圆桓姨?，但在?shí)際執(zhí)行過程中，由於新建站場的土地屬於地方政府，鐵路投資主體應(yīng)該負(fù)責(zé)哪一級的開發(fā)，大家就有了爭論?！痹⒔榻B，最初濟(jì)青高鐵沿線各市政府和山東省國土資源廳都認(rèn)為，鐵路投資方只負(fù)責(zé)搞二級開發(fā)，也就是投資方按市場價(jià)從各市拿地，然後再進(jìn)行土地開發(fā)。但鐵路投資方認(rèn)為，二級開發(fā)投資大、週期長、風(fēng)險(xiǎn)高，只做二級開發(fā)沒法弄。最後，省裏提出，濟(jì)青高鐵的投資方，應(yīng)該將沿線土地的一級開發(fā)和二級開發(fā)相結(jié)合，我們現(xiàn)在制定的方案也是爭取按照這個(gè)思路。

　　此外，37號文要求“地方政府確定土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模，同一鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合開發(fā)用地總量按單個(gè)站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃”。由於文件並未對單個(gè)站場的土地規(guī)模做具體規(guī)定，於是，鐵路部門和沿線各站點(diǎn)的地方政府就拿多少土地的問題又展開一場較量。

　　濟(jì)青高鐵自西向東依次設(shè)置濟(jì)南東、鄒平南、淄博北、青州北、濰坊北、高密北、膠州北、青島機(jī)場站、紅島等九個(gè)車站。“在大家看來，經(jīng)濟(jì)比較好、站點(diǎn)比較大的地方，比如，濟(jì)南、青島，這些地方政府應(yīng)該拿出更多土地來支援鐵路建設(shè)，因?yàn)樗耐恋厣悼臻g大，高鐵對其帶動(dòng)效應(yīng)也大，但在方案的討論過程中，各地都不願(yuàn)意多拿地，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)的城市説，憑什麼我的地值錢我就應(yīng)該提供更多土地，經(jīng)濟(jì)弱的地市更是叫苦不迭?！痹⑼嘎?，大家也曾商量過“一刀切”，讓濟(jì)青高鐵沿線經(jīng)過的各市都劃定出相同面積的土地進(jìn)行開發(fā)，但還是有城市不滿意。事實(shí)上，每個(gè)地方的城市規(guī)劃和站場周邊土地開發(fā)使用情況都不一樣，一刀切也確實(shí)不現(xiàn)實(shí)。

　　鐵路沿線土地開發(fā)加速度

　　“雖然做土地綜合開發(fā)有很大難度，但至少這樣還能掙點(diǎn)錢支援鐵路建設(shè)，我們的思路是，先把濟(jì)青高鐵作為樣本嘗試，未來其他鐵路項(xiàng)目也要搞土地綜合開發(fā)?！痹⒈硎荆F(xiàn)在，山東在鐵路沿線土地綜合開發(fā)上已經(jīng)走在了前列，下一步，要爭取讓濟(jì)青高鐵成為全國首個(gè)實(shí)現(xiàn)沿線土地綜合開發(fā)的鐵路項(xiàng)目。

　　事實(shí)上，自去年8月國務(wù)院發(fā)佈37號文之後，鐵路沿線土地綜合開發(fā)一直沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。去年11月，中國鐵路總公司就鐵路沿線土地開發(fā)進(jìn)展緩慢問題做出部署，要求各鐵路局務(wù)必倒排工作進(jìn)度，抓緊做好地籍測量、四鄰指界、評估報(bào)告和授權(quán)經(jīng)營處置報(bào)批等重點(diǎn)工作，切實(shí)承擔(dān)主體責(zé)任。

　　在今年1月底召開的中國鐵路總公司工作會(huì)議上，盛光祖又強(qiáng)調(diào)，“2015年，鐵路系統(tǒng)將加大資産經(jīng)營開發(fā)力度。按照國家對鐵路土地授權(quán)經(jīng)營的政策，將分類推進(jìn)既有和新增土地綜合開發(fā)，力爭實(shí)現(xiàn)綜合開發(fā)收益最大化?！?/p>

　　根據(jù)鐵總公佈的數(shù)據(jù)，2014年鐵路完成建設(shè)投資8088億元，超額完成全年計(jì)劃，這也是繼2010年鐵路固定資産投資達(dá)到8426.52億元後的第二高，2014年，鐵路新線投産8427公里，刷新歷史最高紀(jì)錄。2015年，鐵總計(jì)劃完成投資8000億元以上，與2014年保持同樣強(qiáng)度和水準(zhǔn)。

　　“鐵總已經(jīng)負(fù)債超3.5萬億元，地方政府對鐵路投資也是力不從心，按照現(xiàn)在的鐵路建設(shè)速度，加速沿線土地綜合開發(fā)是必然的選擇?！卑l(fā)改委綜合運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)研究所研究員董焰表示，為了解決土地開發(fā)過程中投資方和沿線各地政府的矛盾，可以更多吸引沿線政府作為鐵路項(xiàng)目的投資者，鐵路建設(shè)是為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)鐵路建設(shè)及沿線土地開發(fā)與地方政府捆綁在一起時(shí)，地方政府自然就有了提供土地的積極性。

　　湖南發(fā)改委鐵路建設(shè)辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，儘管實(shí)施過程矛盾很多，但加快鐵路沿線土地綜合開發(fā)的大趨勢是不會(huì)改變的，現(xiàn)在要做的就是協(xié)調(diào)各方利益。（孫麗朝）