關(guān)鍵是要減少政府對(duì)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，讓企業(yè)更多通過(guò)市場(chǎng)作出選擇

　　作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)作先行指標(biāo)，中國(guó)物流與採(cǎi)購(gòu)聯(lián)合會(huì)公佈的3月份中國(guó)製造業(yè)採(cǎi)購(gòu)經(jīng)理指數(shù)數(shù)據(jù)顯示，主要指數(shù)均現(xiàn)回升，預(yù)示未來(lái)經(jīng)濟(jì)總體走穩(wěn)趨勢(shì)。但值得關(guān)注的是，製造業(yè)産成品庫(kù)存指數(shù)再度回升，説明當(dāng)前産能過(guò)剩依然明顯。

　　“傳統(tǒng)製造業(yè)和部分戰(zhàn)略性新興産業(yè)産能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)是未來(lái)幾年中國(guó)經(jīng)濟(jì)必須解決的重大難題?！睓?quán)威人士對(duì)《瞭望》新聞週刊表示，如不能及時(shí)得到化解，引發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)、效益下滑，會(huì)帶來(lái)或加劇失業(yè)以及資金拖欠等問(wèn)題，任其發(fā)展還會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)甚至經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此，這一問(wèn)題正成為中央經(jīng)濟(jì)決策層面高度重視的問(wèn)題之一。

　　“産能過(guò)剩反映出我國(guó)工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型與增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的階段性特徵，也暴露出我國(guó)工業(yè)存在的深層次、結(jié)構(gòu)性矛盾和問(wèn)題?！惫ば挪抠惖涎芯吭寒b業(yè)政策研究所所長(zhǎng)李燕指出。

　　“行政力量推動(dòng)是當(dāng)前産能過(guò)剩最主要的成因。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心産業(yè)部部長(zhǎng)馮飛強(qiáng)調(diào)，在現(xiàn)有體制機(jī)制環(huán)境下，短期內(nèi)抑制過(guò)剩産能的蔓延，可採(cǎi)用必要的宏觀(guān)調(diào)控手段，通過(guò)總量調(diào)控、嚴(yán)格禁止新增過(guò)剩産能，以及新上項(xiàng)目等(減)量置換等方式，抑制重復(fù)投資。

　　但這些措施只能使問(wèn)題有所緩解，若要最終解決這個(gè)問(wèn)題，需要轉(zhuǎn)變思路，標(biāo)本兼治?！氨仨氁揽拷?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，改變GDP掛帥的地方官員提拔體系及政府對(duì)資源和生産的強(qiáng)大控制和影響，加快完善市場(chǎng)體制和機(jī)制的改革，進(jìn)一步放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，嚴(yán)格破産退出制度，理順市場(chǎng)價(jià)格體系和定價(jià)機(jī)制，從而有利於發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰作用?！瘪T飛認(rèn)為。

　　更進(jìn)一步來(lái)看，權(quán)威人士指出，必須見(jiàn)事早、行動(dòng)快，議而不決、決而不行，經(jīng)濟(jì)全局會(huì)付出沉重代價(jià)。當(dāng)前要把化解産能過(guò)剩矛盾作為工作重點(diǎn)，按尊重規(guī)律，分業(yè)施策，多管齊下，標(biāo)本兼治的原則，積極採(cǎi)取有效措施。

　　“絕對(duì)”産能過(guò)剩

　　對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，産能過(guò)?，F(xiàn)象並不鮮見(jiàn)。最近的一次治理産能過(guò)剩是2008年金融危機(jī)後，政府大力淘汰落後産能，但受全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的影響，以及新一輪投資計(jì)劃的啟動(dòng)，結(jié)果並不令人滿(mǎn)意。

　　例如，鋼鐵行業(yè)。工信部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年，我國(guó)鋼産量大約為7.2億噸，而行業(yè)虧損額高達(dá)289.24億元，同比增長(zhǎng)7.39倍。

　　電解鋁行業(yè)。據(jù)中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2012年我國(guó)電解鋁産能已超過(guò)2700萬(wàn)噸，但産量只有2000萬(wàn)噸，行業(yè)虧損面達(dá)到93%。然而這依然不能阻止電解鋁産能擴(kuò)張的步伐，目前我國(guó)西部地區(qū)正在大量開(kāi)工電解鋁項(xiàng)目，在建和擬建規(guī)模超過(guò)2000萬(wàn)噸。

　　對(duì)此，工業(yè)和資訊化部部長(zhǎng)苗圩指出，如果産能過(guò)剩是“適當(dāng)?shù)倪^(guò)?！保屈N政府應(yīng)該容忍，甚至樂(lè)見(jiàn)其成。但問(wèn)題在於，中國(guó)某些工業(yè)領(lǐng)域的産能過(guò)剩已經(jīng)超越了“適當(dāng)”的程度。

　　“中國(guó)的産能過(guò)剩越來(lái)越呈現(xiàn)出普遍性和全方位的特點(diǎn)?！瘪T飛表示。

　　今年兩會(huì)期間，時(shí)任國(guó)家發(fā)改委主任張平明確表示，目前我國(guó)産能過(guò)剩在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、焦炭等傳統(tǒng)産業(yè)“尤為突出”。這些行業(yè)，國(guó)際上一般認(rèn)為産能利用率在80%～85%比較合理，但在中國(guó)，上述行業(yè)産能利用率目前大體在70%～75%。

　　尤其值得關(guān)注的是，近一個(gè)時(shí)期以來(lái)，光伏、風(fēng)電設(shè)備等新興産業(yè)也出現(xiàn)了産能過(guò)?！夥b能利用率不到60%，風(fēng)機(jī)不到70%。

　　産能利用率低於75%或者是70%，就值得嚴(yán)重警惕了，苗圩提醒，這樣會(huì)引發(fā)企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，甚至?xí)l(fā)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。

　　“需要強(qiáng)調(diào)的是，本輪部分行業(yè)所出現(xiàn)的是絕對(duì)過(guò)剩，而不是相對(duì)過(guò)剩?！瘪T飛告訴記者，此前中國(guó)也曾出現(xiàn)多次産能過(guò)剩，但更多是週期性原因。在週期谷底時(shí)呈現(xiàn)産能利用率偏低問(wèn)題，但由於中長(zhǎng)期的潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率並未下行甚至更高，産能利用率很容易隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇而強(qiáng)勁回升。但當(dāng)前産能過(guò)剩問(wèn)題並不是單一經(jīng)濟(jì)週期現(xiàn)象，而且，從導(dǎo)致此輪産能過(guò)剩的原因看，不能再靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自動(dòng)淘汰，而且，“當(dāng)前中國(guó)正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，産能過(guò)剩遇到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，往往會(huì)成為更加棘手的問(wèn)題?！彼嵝选?/p>

　　行政力量是重要推手

　　“從導(dǎo)致産能過(guò)剩的直接原因看，本輪産能過(guò)剩是週期性、結(jié)構(gòu)性、成長(zhǎng)性過(guò)剩的疊加。”李燕具體分析指出，從週期性因素看，受?chē)?guó)際金融危機(jī)延續(xù)性影響，國(guó)際市場(chǎng)需求疲軟，諸多出口導(dǎo)向性行業(yè)出口訂單下滑，企業(yè)開(kāi)工不足，是導(dǎo)致産能過(guò)剩的直接原因；從結(jié)構(gòu)性因素看，過(guò)度投資是造成産能過(guò)剩的最直接原因；從成長(zhǎng)性因素看，光伏、風(fēng)電設(shè)備等新興領(lǐng)域的産能過(guò)剩，反映了處?kù)冻砷L(zhǎng)階段的投資驅(qū)動(dòng)、低水準(zhǔn)擴(kuò)張是産能過(guò)剩的主要特徵。

　　不過(guò)，“産能過(guò)剩之所以沉疴難起”，李燕認(rèn)為，主要是由於地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式和受政績(jī)考核影響帶來(lái)的強(qiáng)烈投資偏好。由於地方政府在承擔(dān)公共服務(wù)職能的同時(shí)，還存在職能邊界外擴(kuò)現(xiàn)象，即將精力更多地投向生産經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，承擔(dān)了大量經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，在這種政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，很容易出現(xiàn)政府行為微觀(guān)化、企業(yè)化、趨利化的傾向。

　　資料顯示，在各地“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)發(fā)展的産業(yè)中，16個(gè)省區(qū)市選擇了鋼鐵，20個(gè)省區(qū)市選擇了汽車(chē)，23個(gè)省市區(qū)選擇了石化，14個(gè)省區(qū)市選擇了煤化工。

　　“地方政府行政力量主導(dǎo)産業(yè)發(fā)展，是造成産業(yè)雷同的最主要原因?！瘪T飛分析談到，特別是以土地、礦産資源、投資配套等極具誘惑力的手段吸引大型投資項(xiàng)目落地，不僅放大了企業(yè)的投資預(yù)期，而且使部分企業(yè)更加看重投資項(xiàng)目以外地方政府所給予的土地、礦産等資源，造成企業(yè)投資熱情高漲、投資行為異化。另一方面，因?yàn)橥顿Y項(xiàng)目行政審批，“路條”成為稀缺資源，扭曲了投資者行為，尤其主要基於經(jīng)濟(jì)規(guī)模的投資項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，一定程度加劇了産能過(guò)剩。

　　權(quán)威專(zhuān)家進(jìn)一步分析指出，雖然中央三令五申遏制産能過(guò)剩，但由於中央政府和地方政府的職能分工和站位不同，地方政府從地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)的角度出發(fā)，從地方GDP增長(zhǎng)和政績(jī)出發(fā)，不可能充分考慮全國(guó)行業(yè)佈局需要，造成地方發(fā)展政策與國(guó)家産業(yè)政策脫節(jié)，全國(guó)性行業(yè)佈局和規(guī)劃建設(shè)難以落實(shí)；導(dǎo)致重復(fù)投資建設(shè)同類(lèi)項(xiàng)目，甚至引發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)。

　　另一方面，由於一些産業(yè)的技術(shù)水準(zhǔn)低、企業(yè)自主創(chuàng)新能力薄弱，使得企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在資源投入和産出的數(shù)量擴(kuò)張，以及價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)上，而不是集中在自主創(chuàng)新能力提高和品質(zhì)的改善上。“特別是一些行業(yè)由於體制方面的原因，在長(zhǎng)期的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)資本和品牌的有效集中，如由於地方保護(hù)主義的存在及體制改革的滯後，使得許多跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨所有制的兼併重組難以實(shí)現(xiàn)，其結(jié)果往往是産業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度。即一些技術(shù)和資本密集型産業(yè)難以形成壟斷競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，結(jié)果必然是行業(yè)投資增長(zhǎng)過(guò)度問(wèn)題難以得到市場(chǎng)機(jī)制的自我校正?！鄙鲜鰴?quán)威專(zhuān)家表示。

　　依靠體制機(jī)制改革

　　要從根本上化解産能過(guò)剩，關(guān)鍵是調(diào)整不合理的産業(yè)結(jié)構(gòu)，加快形成內(nèi)生增長(zhǎng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，品質(zhì)型、效益型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。同時(shí)要建立系統(tǒng)性的長(zhǎng)效機(jī)制，從深化體制機(jī)制改革上下功夫。

　　放眼未來(lái)，治理産能過(guò)剩，李燕建議可從以下幾方面著手。

　　首先，完善政績(jī)考核機(jī)制。著眼于研究解決和消除導(dǎo)致粗放型發(fā)展的體制因素，進(jìn)一步深化行政管理體制和投資體制改革，處理好市場(chǎng)機(jī)制和宏觀(guān)調(diào)控的關(guān)係，將政府職能由直接干預(yù)和參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展向創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境為主轉(zhuǎn)變。

　　尤其是要規(guī)範(fàn)地方政府的投資行為，禁止用低地價(jià)、低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、稅收減免等方式直接參與項(xiàng)目決策的激勵(lì)。嚴(yán)格控制土地開(kāi)發(fā)總量，增強(qiáng)土地供給的透明度。取消不必要的項(xiàng)目審批，真正做到政企分開(kāi)，企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。著力完善地方官員政績(jī)考核機(jī)制，將創(chuàng)新、綠色、可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)效果指標(biāo)等納入地方政府考核指標(biāo)體系。

　　其次，深化財(cái)稅體制改革。把財(cái)稅體制改革作為抑制地方政府投資衝動(dòng)的突破口，理順中央和地方政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分，重新構(gòu)建和完善中央和地方稅制體系。減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用中地方配套部分，減輕地方財(cái)政支出壓力。深化資源性産品價(jià)格改革，建立和完善能真實(shí)反映市場(chǎng)供求狀況、資源稀缺程度和生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格形成機(jī)制。

　　全面推進(jìn)資源稅改革，擴(kuò)大資源稅徵收範(fàn)圍，探索不同能耗産品的差別徵稅。實(shí)施有利於結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策，將目前尚未納入消費(fèi)稅徵收範(fàn)圍、不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗産品、資源消耗品納入消費(fèi)稅徵稅範(fàn)圍，適當(dāng)調(diào)整一些現(xiàn)行應(yīng)稅消費(fèi)品的稅率水準(zhǔn)。

　　最後，健全市場(chǎng)自動(dòng)出清機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，本身就有淘汰落後産能的條件和動(dòng)力。要從根本上化解産能過(guò)剩就要讓市場(chǎng)機(jī)制更多地發(fā)揮作用，促進(jìn)充分競(jìng)爭(zhēng)，形成預(yù)防産能過(guò)剩的體制基礎(chǔ)。

　　一是進(jìn)一步嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，重點(diǎn)強(qiáng)化“兩高一資”行業(yè)能耗、水耗、環(huán)保、土地、安全等硬約束指標(biāo)和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查，從源頭上防止落後産能。

　　二是加強(qiáng)産業(yè)政策與信貸、土地、財(cái)稅、價(jià)格等多種政策的協(xié)調(diào)配合，把有限的要素資源引導(dǎo)和集中配置到先進(jìn)産能的發(fā)展上，並通過(guò)配套的財(cái)稅、價(jià)格改革，更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，形成落後産能退出的倒逼機(jī)制。

　　三是完善企業(yè)破産制度，嘗試允許企業(yè)在獲得項(xiàng)目許可後推遲投資建設(shè)，並進(jìn)一步給予符合準(zhǔn)入條件的企業(yè)自由進(jìn)出(尤其是自由退出)市場(chǎng)的權(quán)利?！　?/p>

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