降溫“自貿區(qū)熱”
設立自貿區(qū)意在破舊立新,因此“拼政績、要政策”或者“排隊佔位”的老路子或投機心理,顯然是“搭錯了車”
“所有的申報流程都停了下來,不少地方已經開始反省,並重新考慮申報方案?!比涨?,權威部門人士向《瞭望》新聞週刊記者透露,由於中央高層對自貿區(qū)申報存在的問題“不甚滿意”,愈演愈烈的自貿區(qū)申報熱潮被緊急叫停,並打回重新審查。
十八屆三中全會的《決定》指出,“要在推進現有試點基礎上,選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿易園(港)區(qū)?!边@樣的表述,讓不少地方産生了聯想。於是,“自貿區(qū)”開始成為繼經濟特區(qū)、綜合改革試驗區(qū)以及保稅區(qū)等之後,又一個深受地方政府青睞的新平臺。
據不完全統計,在2014年各地方政府工作報告中,明確寫到要申報自貿區(qū)的有20多個,這還不包括廣西憑祥沿邊自貿區(qū),長沙文化創(chuàng)意自由貿易區(qū)國家試點等。然而,與地方的熱情高漲相比,中央的態(tài)度一直較為謹慎。此次叫停,更是讓第二家自貿區(qū)的審批在短期內難見下文。
“在等待總結上海的經驗?!苯邮鼙究浾邟裨L中,商務部國際貿易與經濟研究院院長霍建國認為,目前上海自貿區(qū)正在積極推進各項試驗內容,包括出臺調整後的2014版的負面清單,鋻於有些開放的內容及制度創(chuàng)新的模式還有一個落地的過程,所以目前尚難總結提出可以複製推廣的成熟經驗,因此設立新試點的條件還不成熟。
更為重要的原因,則是各方在設立自貿區(qū)的意圖上大相徑庭。
“作為全面深化改革的重要舉措,自貿區(qū)不是‘政策洼地’,而是制度創(chuàng)新的‘試驗田’。但從現實來看,一些地方追求的還是跑馬圈地和優(yōu)惠政策這一套東西?!鄙虾W再Q區(qū)方案設計的參與者、上海WTO事務諮詢中心總裁、上海市政府參事室主任王新奎在接受本刊記者採訪時強調,這樣的思路不僅不會讓中央動心,而且恰恰是中央所反對的。
“國家設立自貿區(qū),旨在為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗,但目前看來,不少地方其實並未真正準確把握中央的用意。”上述權威人士談到,中央高層之所以緊急叫停各地的申報行為,就是要讓地方好好冷靜一下,仔細琢磨體會中央的良苦用心,“如果只是單純地建幾個貿易園區(qū),國家還有必要如此大動干戈嗎?”
一哄而上為哪般
越來越長的自貿區(qū)申報名單,很容易使人聯想起上世紀90年代初興起的“開發(fā)區(qū)熱”。借著鄧小平南方講話的熱潮,自1992年開始,在短短幾年時間裏,各地興辦的經濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)、經濟合作區(qū)、出口加工區(qū)、外商工業(yè)區(qū)、貿易保稅區(qū)、金融貿易區(qū)等區(qū)域經濟開發(fā)模式大量涌現。
據統計,至上世紀90年代末期,全國除由國家部、委、辦批準的開發(fā)區(qū)達近200個之外,各省、市、縣批準的開發(fā)區(qū)數目高達6000余個。儘管大部分開發(fā)區(qū)在改革開放中發(fā)揮了巨大的正面帶動作用,但也有相當一部分條件不成熟的開發(fā)區(qū)匆匆開工,結果留下了不少至今都難以解決的後遺癥。
更高標準的自貿區(qū),顯然不能再一哄而上、重蹈覆轍?!案邔右辉購娬{,要把防控風險作為重要底線,要在建設自貿區(qū)全過程都掌控好風險,努力排除一切可能和潛在的風險因素,這説明自貿區(qū)的試驗是有很大風險的。”在王新奎看來,高風險意味著高標準,全國來看,當前真正能夠符合“試驗田”標準的地方屈指可數。如果違背經濟規(guī)律地盲目建設,後果可想而知。
“儘管並沒有明確規(guī)定,但外界對於‘若干’通常理解為不超過十個。”霍建國也認為,中央對上海自貿區(qū)的建設試驗有其獨特的定位和戰(zhàn)略考慮,三中全會文件表述得十分清楚,即在推進現有試點的基礎上,選擇若干具備條件的地方發(fā)展園區(qū)或港區(qū),所以應正確理解條件是什麼。
霍建國認為,首先應具備一定規(guī)模的國際貿易、服務貿易、投資領域的發(fā)展條件,才能考慮建立自貿區(qū),所以各地不應盲目攀比,“未來新的自貿區(qū)應該對周邊經濟發(fā)展有帶動作用,如果自貿區(qū)建起來後,只對本地有好處,經驗不能複製,那麼,它的試驗價值就大打折扣了?!?/p>
不僅如此,從以往的教訓來看,如果自貿區(qū)項目過多,就會加劇競爭。而在壓力之下,各地往往會本能地加大政策優(yōu)惠力度,形成“政策洼地”,從而將制度創(chuàng)新這一自貿區(qū)設立的初衷拋之腦後。
對於這樣的形勢,地方並非毫不知情,但似乎依然阻止不了申報的熱情?!斑@一輪開放的‘班車’,無論如何不能再落下?!睊裨L中,一位西部地區(qū)地方官員的表白,既顯示出各地方申報自貿區(qū)的急切,也透露出本輪自貿區(qū)熱背後的緣由——除了高調宣佈追求改革的姿態(tài),更多則是“排隊佔位”的攀比心理。
“不管自己是不是真的需要,起碼在新一輪的開放平臺上不能落後於別的地方,這是現在不少地方的真實心態(tài)?!眹野l(fā)展和改革委員會學術委員會秘書長張燕生向本刊記者表示。
採訪中,商務部國際貿易與經濟研究院研究員梅新育也向本刊記者表示,以前探索改革開放設立特區(qū)、開發(fā)區(qū),建試點的經驗表明,試點的地區(qū)往往發(fā)展快,而且不光當地受益,地方官員提拔也快,“因此,在此次自貿區(qū)申報熱潮中,依然充斥著唯恐落於人後、將來在政策上吃虧的思維?!?/p>
不可“穿新鞋走老路”
為了能在眾多競爭者中脫穎而出,各地可謂下足了功夫。一方面,頻頻到北京“跑部”,“拜訪溝通”,以求得各部委表態(tài)和答覆;另一方面,在各個場合強調自身的“特色”和“優(yōu)勢”。
例如,作為毗鄰日韓的地區(qū),青島強調的是中日韓合作;而漁業(yè)資源豐富的浙江舟山則強調海洋經濟;與臺灣一水之隔的廈門主打的是“對臺自由貿易園區(qū)”;靠近東盟的廣西試圖打造“中國-東盟自由貿易區(qū)”;連接中亞的新疆則正在討論設立“中國-中亞自貿區(qū)”;重慶則希望自己成為內陸地區(qū)對外開放的高地,因此申請成為“內陸自貿區(qū)”……
張燕生評價道,結合本地優(yōu)勢和特色謀劃自貿區(qū)發(fā)展思路無可厚非,“但從一些地方提交的申請報告來看,基本上還是過去多年模式的重復,仍舊停留在開發(fā)區(qū)、産業(yè)園區(qū)建設的層面上,沒有多少新意。”
這並非個別觀點,採訪中,針對前一階段的自貿區(qū)申報熱,專家們的最大指摘,便是一些地方仍在“穿新鞋走老路”?!爸两襁€沒有搞清楚自貿區(qū)究竟是什麼?!蓖跣驴锌剑斍耙恍┑貐^(qū)的思路很“幼稚”,就是“先拿到審批方案,再搞到一大片地,接下來大興土木、招商引資,弄出一個新區(qū)來”。
在很大程度上,這或許是習慣使然。長期以來,許多地方一直十分迷戀所謂的“特區(qū)經濟”,習慣於以優(yōu)惠政策、特殊待遇為導向進行園區(qū)建設,偏好于依靠搶投資、拉項目、圈資源來推動經濟增長。在自貿區(qū)正式登臺之後,又有不少人將之當成了新的“開發(fā)區(qū)”。以為有了它,就可以獲得國家優(yōu)惠政策,投資自然源源涌入,地方經濟就會迅速騰飛。
特別是面對當前經濟調整大背景下的現實壓力,給了地方更多“要政策、搶優(yōu)惠”的“動力”。去年至今,中國經濟增速持續(xù)放緩。今年一季度,有27個省份GDP增速回落。面臨壓力,如果能憑藉自貿區(qū)的“東風”,拉動經濟增長,對許多地方而言,無疑是一個充滿誘惑的選擇。
因此,一些省區(qū)市負責人甚至直言不諱把申報自貿區(qū)當成新一輪“政策洼地”和招商引資的“利器”。“這明顯與中央的初衷相背離?!蓖跣驴硎?,中央對自貿區(qū)建設的要求很明確,就是以開放促改革,挖掘改革紅利,激發(fā)市場活力,在沒有特殊政策和優(yōu)惠政策的情況下,尋求經濟增長的動力。
“拼政績、要政策”的老想法,顯然與中央設立自貿區(qū)意在破舊立新的戰(zhàn)略意圖背道而馳。
當然,作出改變並不容易。即使是上海,在反覆修訂自貿區(qū)方案的6個月時間裏,也經歷了非常艱難的轉變過程。從側重製造業(yè)投資準入到解決服務業(yè)的投資準入與服務貿易的便利化,從一開始希望有一些優(yōu)惠政策到最終中央要求營造一個國際化的營商環(huán)境,思路上的轉變堪稱巨大。
“改革未必一定要掛牌子”
據本刊記者了解,儘管被暫停,但自貿區(qū)申報的大門並未徹底關閉。
“中國幅員遼闊,每個地區(qū)經濟特徵和發(fā)展優(yōu)勢不同,各地在國家發(fā)展戰(zhàn)略中肩負不同的使命?!卑凑栈艚▏睦斫?,只要上海的可複製經驗比較成熟,各地的方案又有較強的説服力,對帶動未來的經濟增長和對外開放有較強的促進作用,最終應可以考慮結合不同地區(qū)特點設計不同的自貿區(qū)進行試驗。
“對於地方而言,關鍵是把握好自身的發(fā)展優(yōu)勢,定位好自身的發(fā)展方向。”他談到,“既要體現出改革和制度創(chuàng)新的內容,又要從各自的實際情況出發(fā),從省情、區(qū)情以及各個地區(qū)不同的比較優(yōu)勢、把握好各自所處的發(fā)展階段,以及在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的位置及突出作用,進一步細化和完善試點方案,這樣就可以在全國陸續(xù)形成一些改革試點地區(qū)。”
在他看來,現階段自貿區(qū)的推廣試驗不僅要更快地探索出一套有效的改革經驗,同時還應帶動經濟發(fā)展。
“更為重要的,則是國家從整體利益的角度加以平衡,要考慮到各地監(jiān)管、調控的能力有多大,也需要一個開放次序的統籌考慮?!币虼怂J為,對於中央及有關部門而言,現在需要做的,就是在總結上海自貿區(qū)運作經驗的基礎上,儘快從全局的高度推廣出一個指導性的意見,讓各地對全國下一步可能推進的自貿區(qū)規(guī)劃有一個總體的了解。
當然,禁令解除之前,地方政府依然可以大有作為。“改革未必一定要掛牌子?!被艚▏鴱娬{,地方若要追求改革與發(fā)展,未必非要設立自貿區(qū),“地方的熱情可以理解,但與其把寶都押在自貿區(qū)試驗上,還不如因地制宜地提出進一步深化改革的方案。只要突破了束縛,解決了發(fā)展活力問題,也能達到同樣的目的?!?/p>
在其看來,如果地方能在自己的許可權範圍內把能做的簡政放權都做好,減少地方管轄的審批、改進服務,也屬於改革和制度創(chuàng)新的範疇。
□文/《瞭望》新聞週刊記者尚前名 王仁貴
[責任編輯: 王偉]
近日,浙江義烏一名男子在網上不斷炫富,還用百元大鈔點煙...
關注臺灣食品油事件