政策紅利不斷，目前環(huán)保PPP項目迎來加速落地期。財政部PPP中心最新數(shù)據(jù)顯示，截至今年7月30日，全國各地推出的PPP項目數(shù)量已經(jīng)達(dá)到10170個，投資總額約為12.04萬億元。其中代表已經(jīng)落定的執(zhí)行階段項目總投資額逾1萬億元。

　　中投證券此前發(fā)佈的研報指出，綜合財政部數(shù)據(jù)，目前環(huán)保相關(guān)的PPP項目總計達(dá)到1.5萬億元規(guī)模，主要涉及污水處理、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、供水、垃圾處理等。

　　據(jù)環(huán)保部規(guī)劃院預(yù)計，"十三五"期間全國環(huán)保投入將增加到每年2萬億元左右，社會環(huán)?？偼顿Y有望超過17萬億元。而"十三五"規(guī)劃綱要中提出的165項重大工程項目，其中不少屬於環(huán)保公用領(lǐng)域。預(yù)計上述投資將産生萬億元以上的資金缺口，PPP模式的應(yīng)用存在巨大空間。

　　財政部PPP中心副主任韓斌介紹，隨著PPP與環(huán)保産業(yè)的融合，環(huán)境治理理念和治理方式出現(xiàn)了新的變化，過去部門分割的限制被打破，政府可以統(tǒng)籌更多資源集中解決環(huán)境污染問題。例如，雲(yún)南大理洱海污染治理PPP項目，把洱海周邊污水管網(wǎng)、尾水出水管等進(jìn)行整體打包，計劃投資37.9億元，最終PPP協(xié)議簽署29.8億元，投資超過了大理當(dāng)?shù)?十二五"期間財政在環(huán)保方面投入的總和。受該項目啟發(fā)，大理州進(jìn)一步加大力度對洱海進(jìn)行全面治理。

　　分析人士認(rèn)為，隨著相關(guān)政策的完善，社會資本對接PPP項目通道的打通，環(huán)保PPP項目將受到大量低風(fēng)險偏好的資金青睞。

　　數(shù)據(jù)顯示，截至8月23日，49家環(huán)保概念公司中有22家發(fā)佈了半年報。其中，17家公司歸屬母公司股東的凈利潤同比增長，有7家公司增幅超過50%.PPP項目落地提速、相關(guān)政策持續(xù)推進(jìn)是提振業(yè)績表現(xiàn)的主要因素。

　　中信建投表示，PPP幫助改變環(huán)保行業(yè)格局。純正的PPP 項目門檻非常高，環(huán)保PPP項目呈現(xiàn)日趨大型化的趨勢，導(dǎo)致上市公司逐漸大型化、巨頭化，帶來行業(yè)集中度的提升並帶來大量並購機(jī)會，環(huán)保PPP投資價值將逐步體現(xiàn)。

　　在PPP項目帶動下，大批資本涌入環(huán)保産業(yè)。據(jù)公開資料顯示，2015年全年約有130余家環(huán)保企業(yè)參與了並購，一批具有技術(shù)整合、工程建設(shè)、設(shè)備運(yùn)營和投融資能力的綜合型環(huán)境集團(tuán)正在形成。

　　"我們將使出洪荒之力來推動PPP健康持續(xù)發(fā)展。"財政部金融司司長孫曉霞稱，下一步財政部將積極配合有關(guān)部門，推動PPP領(lǐng)域立法進(jìn)程，給社會資本吃下"定心丸",並在土地、價格、融資方面為PPP量身制定相關(guān)政策，加大以獎代補(bǔ)的力度和PPP基金投資力度，加強(qiáng)PPP示範(fàn)項目管理，並儘快推出第三批PPP示範(fàn)項目，堅決防止地方利用PPP項目變相融資。

　　下面，我們就此略作展開，對PPP項目（特別是有政府方參股或補(bǔ)貼的項目）的性質(zhì)和相關(guān)審批制度做一個簡單的探討。

　　一、投資項目分類

　　總的來説，國內(nèi)的投資項目分為三類：實行審批制的政府投資項目、實行核準(zhǔn)制的企業(yè)投資項目、實行備案制的企業(yè)投資項目。近年來，又出現(xiàn)了"社會投資項目"的概念，具體可以參見《國務(wù)院關(guān)於創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60 號）（下稱"國發(fā)[2014]60號文"）[1]、《國家發(fā)展改革委財政部關(guān)於運(yùn)用政府投資支援社會投資項目的通知》（發(fā)改投資〔2015〕823號）（下稱"發(fā)改[2015]823號文"）。

　　關(guān)於"政府投資項目",根據(jù)《國務(wù)院關(guān)於投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）（下稱"國發(fā)[2004]20號文"）及各地制定的政府投資項目管理辦法，"政府投資項目"一般指政府使用"各類政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)投資、各類專項建設(shè)基金、統(tǒng)借國外貸款等"進(jìn)行全部或部分投資的項目，而投資方式則可分為直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等。需要注意的是，"基金注資"的提法是近幾年才有的，具體可見國發(fā)[2016]60號文及各地相關(guān)規(guī)定。

　　關(guān)於"企業(yè)投資項目",國務(wù)院《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》中所列的重大項目和限制類項目需要核準(zhǔn)，除此以外的則僅需備案。

　　關(guān)於"社會投資項目",從邏輯上理解，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)屬於企業(yè)投資項目，但從實操層面，社會投資項目又往往會有政府投資資金的參與，情況相對複雜，不能一概而論。當(dāng)下的絕大多數(shù)PPP項目，恰恰屬於此類社會投資項目。

　　值得一提的是，2016年7月5日發(fā)佈的《中共中央國務(wù)院關(guān)於深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）明確提到要加快立法，"制定實施政府投資條例、企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例",算是對國發(fā)[2004]20號文的再次呼應(yīng)。

　　二、PPP項目是政府投資項目嗎？

　　正如發(fā)改[2015]823號文所述，"積極利用政府投資支援政府與社會資本合作模式（PPP）。對PPP項目，可以通過資本金注入方式安排政府投資，支援項目建設(shè)，也可以通過投資補(bǔ)助、貸款貼息、擔(dān)保補(bǔ)貼等方式予以支援。有關(guān)政府投資專項在同等條件下應(yīng)優(yōu)先支援引入社會資本的項目。鼓勵民間資本發(fā)起設(shè)立PPP項目投資基金，政府可以通過認(rèn)購基金份額的方式予以支援；政府也可以單獨(dú)發(fā)起設(shè)立PPP項目投資基金",目前大多數(shù)的PPP項目都不是單純的企業(yè)投資或政府投資項目。那麼，這些獲得政府資金支援的PPP項目，到底是不是政府投資項目？

　　根據(jù)國發(fā)[2004]20號文，"對於政府投資項目，採用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應(yīng)嚴(yán)格政府投資項目的初步設(shè)計、概算審批工作；採用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告".對此，各省市後續(xù)出臺的政府投資管理辦法均做出響應(yīng)。但從這些文件來看，我們理解"採用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式"的項目仍被視為政府投資項目，只是在審批環(huán)節(jié)放寬至僅需審批資金申請報告。

　　由此可見，PPP項目但凡涉及政府投資，無論投資方式如何（直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸或貸款貼息），按照國內(nèi)現(xiàn)行項目管理制度，此類項目被視為政府投資項目的可能性較大，被視為企業(yè)投資項目則相對勉強(qiáng)，邏輯上也不是太順。

　　三、審批、核準(zhǔn)還是備案？

　　同理，PPP項目如果涉及政府直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸或貸款貼息，我們理解，除非項目所在地另有規(guī)定（如浙江、北京等地），否則適用項目審批制，而非項目核準(zhǔn)或備案。但是對於非政府直接投資或資本金注入的項目，審批範(fàn)圍應(yīng)僅限于資金申請報告，而不涉及傳統(tǒng)審批制度下的項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計的審批。

　　現(xiàn)在我們再來看發(fā)改[2016]1818號文。之所以説此文有新意，就是因為它並沒有完全按照我們的上述理解出牌。一方面，此文規(guī)定"政府採用資本金注入方式參與的國家高速公路網(wǎng)新建PPP項目仍按照審批制管理，直接報批可行性研究報告",這和我們的理解一致。但另一方面，此文又説"政府採用投資補(bǔ)助方式參與的國家高速公路網(wǎng)新建PPP項目按照核準(zhǔn)制管理",這就在國發(fā)[2004]20號文的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步了。即此類政府投資補(bǔ)助類項目不但無需適用傳統(tǒng)審批管理而只需要批資金申請報告，而且還直接確定適用核準(zhǔn)制管理。

　　不過進(jìn)一步的問題又來了，既然是適用核準(zhǔn)制而非審批制，是否就意味著此類項目屬於企業(yè)投資而非政府投資項目呢？如果屬於企業(yè)投資項目，是不是説明項目性質(zhì)取決於股本金的出資方，而非股本金之外的貸款、補(bǔ)助或貼息？如果屬於政府投資項目，是不是説明採用特定形式的政府投資項目也可以適用核準(zhǔn)制進(jìn)行管理，而不再局限于審批制？

　　2013年，國家發(fā)改委曾依據(jù)國發(fā)[2004]20號文制定並出臺了《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項目管理辦法》，其中提到"按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由地方政府審批的政府投資項目，應(yīng)當(dāng)在可行性研究報告或者初步設(shè)計批準(zhǔn)後提出資金申請報告。按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由地方政府核準(zhǔn)或者備案的企業(yè)投資項目，應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或者備案後提出資金申請報告",又説"國務(wù)院或者國家發(fā)展改革委已經(jīng)審批、核準(zhǔn)的投資項目，單獨(dú)報送資金申請報告的，其資金申請報告的內(nèi)容可以適當(dāng)簡化，重點(diǎn)説明申請投資補(bǔ)助或者貼息資金的主要理由和政策依據(jù)".按此文件，我們理解企業(yè)投資項目也是可以申請政府投資補(bǔ)助和貼息的。換言之，使用了政府投資補(bǔ)助和貼息的項目並不一定就是政府投資項目。從這個角度看，發(fā)改[2016]1818號文的"新意"也還是有出處的，並非空穴來風(fēng)。

　　無論如何，雖然發(fā)改[2016]1818號文只是針對高速公路網(wǎng)網(wǎng)改擴(kuò)建等公路項目，但此文透露出來的項目管理思路的轉(zhuǎn)變，還是非常值得關(guān)注的。對於正與現(xiàn)行項目管理體系相互糾結(jié)的PPP項目而言，信號意味尤濃。