養(yǎng)老金改革爭議趨明朗： “個人賬戶做實(shí)”主張退潮

　　自從28年前基本養(yǎng)老保險制度開始嘗試引入個人賬戶以後，關(guān)於個人賬戶的爭議從來就沒有停止過。

　　這些年來，個人賬戶“存”還是“廢”、“做大”還是“做小”、“做實(shí)”還是“做空”的爭議並未因中央文件的屢次拍板定案而消弭。相反，種種分歧仍或明或暗地存在於理論和實(shí)踐層面中。

　　2013年11月的十八屆三中全會將“做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)”改為“完善個人賬戶”後，業(yè)內(nèi)在完善個人賬戶的路徑上産生了巨大的分歧，爭議的核心是個人賬戶是否要轉(zhuǎn)為名義賬戶以及是否需要擴(kuò)大個人賬戶。

　　第一財經(jīng)記者從多位業(yè)內(nèi)人士處了解到，經(jīng)過兩年多的激烈爭議之後，個人賬戶的改革路徑逐步明朗：個人賬戶不再做實(shí)，將8%的個人賬戶作為個人權(quán)益記錄的方向正在贏得更多共識。但業(yè)內(nèi)人士預(yù)計，完善個人賬戶的方案要待十九大之後才能確定。

　　個人賬戶命運(yùn)多舛

　　中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會理事長宋曉梧自上世紀(jì)80年代起長期直接參與我國社會保障制度設(shè)計和改革進(jìn)程。他在近日舉行的養(yǎng)老保險個人賬戶專題研討會上説，從1989年深圳市和海南省試點(diǎn)在基本養(yǎng)老保險中引入個人賬戶開始，關(guān)於個人賬戶的爭議已經(jīng)進(jìn)行了四輪。

　　1993年中共十四屆三中全會之前的第一輪爭議核心是是否引入個人賬戶。第二輪爭議高潮發(fā)生在1996～1997年，核心是關(guān)於個人賬戶的大小之爭。雖然國務(wù)院決定實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的制度，但同時推薦了兩套方案，一套是體改委的大賬戶小統(tǒng)籌，一套是勞動部的大統(tǒng)籌小賬戶。

　　統(tǒng)賬結(jié)合的方案在實(shí)施中出現(xiàn)了多樣化，個人賬戶的規(guī)模不統(tǒng)一，從最低4%到最高17%，給養(yǎng)老金制度改革帶來了很多矛盾。宋曉梧説，當(dāng)時湖北省的職工反映，同在武漢市，但要從省屬企業(yè)向武漢市屬企業(yè)調(diào)動都沒辦法，因為個人賬戶規(guī)模不一樣。

　　2000年是個人賬戶爭議的第三次高潮。從當(dāng)年研討會的情況來看，反對個人賬戶的觀點(diǎn)明顯不佔(zhàn)上風(fēng)，大部分機(jī)構(gòu)和學(xué)者都贊成繼續(xù)堅持“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式。

　　國務(wù)院最後決定維持統(tǒng)賬結(jié)合的制度，但個人賬戶要做小、做實(shí)。2001年開始，遼寧、吉林、黑龍江相繼啟動做實(shí)試點(diǎn)，但在做實(shí)個人賬戶的過程中遇到了前所未有的困難。到2008年做實(shí)個人賬戶的試點(diǎn)已經(jīng)擴(kuò)大到了13個省份，其中一些省份還與全國社保基金理事會簽訂了委託運(yùn)營協(xié)議，但此後再也沒有省份願意加入。

　　據(jù)了解，到2010年，中央財政對最早做實(shí)賬戶的遼寧省的做實(shí)試點(diǎn)補(bǔ)貼處於暫時中止?fàn)顟B(tài)，並特批遼寧省向已經(jīng)做實(shí)的個人賬戶基金借支發(fā)放養(yǎng)老金，這意味著遼寧做實(shí)個人賬戶的試點(diǎn)幾近失敗。

　　中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍表示，2010年頒布的《社會保險法》只明確了統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式，但回避個人賬戶做實(shí)問題，至此，做實(shí)個人賬戶在政策上開始動搖。

　　個人賬戶不擴(kuò)大

　　“做實(shí)”個人賬戶試點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)中遇到的困境是，由於地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重失衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的個人賬戶很難做實(shí)，並且由於投資效率低下，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)雖然可以做實(shí)，但是不願意做實(shí)。

　　在十八屆三中全會的公報中，完善個人賬戶取代了以往的做實(shí)個人賬戶。個人賬戶的爭議也迎來了第四次高潮，此次爭議的焦點(diǎn)是，是否實(shí)行名義賬戶、是否擴(kuò)大個人賬戶比例。

　　這場爭論從2014年末開始，時任財政部部長的樓繼偉認(rèn)為，做實(shí)個人賬戶已經(jīng)無法持續(xù)，名義個人賬戶(NDC)是下一步完善養(yǎng)老保險個人賬戶可選擇的模式，他支援?dāng)U大個人賬戶的改革方案。

　　知情人士表示，財政部曾對28%、16%、8%的名義個人賬戶均做過測算，擴(kuò)大個人賬戶的目的是提高養(yǎng)老保險制度激勵機(jī)制，增加可持續(xù)性。

　　包括宋曉梧在內(nèi)的一批社保界學(xué)者、官員則反對擴(kuò)大個人賬戶，尤其是反對沒有任何社會共濟(jì)性的零統(tǒng)籌“全賬戶”。

　　宋曉梧認(rèn)為，在我國一次分配差距已經(jīng)過大的情況下，完善職工基本養(yǎng)老保險制度，堅持公平、共濟(jì)性的原則不能偏離，堅持縮小而非擴(kuò)大初次分配差距的方向不能偏離。

　　中國社會保障學(xué)會會長鄭功成在上述研討會上表示，在多層次制度體系中，公共養(yǎng)老金必須由政府參與並扮演信用擔(dān)保人角色，切實(shí)提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，讓人民始終對其充滿信賴；所謂多繳多得激勵機(jī)制，因與公共養(yǎng)老金制度追求的社會公平存在價值衝突，應(yīng)當(dāng)?shù)?/p>

　　中國人民大學(xué)財金學(xué)院教授朱青認(rèn)為，建立個人賬戶制度的初衷有兩個，一是引入個人繳費(fèi)，二是積累養(yǎng)老保險基金，提高儲蓄率推動經(jīng)濟(jì)增長。

　　他表示，擴(kuò)大個人賬戶的倡議者參考住房公積金是不合適的，因為住房公積金是短期可以受益的制度項目，而基本養(yǎng)老保險制度是長期的制度，參保者至少要在35年後才能享受待遇，住房公積金和基本養(yǎng)老保險兩者是具有不同屬性的，不能簡單借鑒，所以不建議擴(kuò)大個人賬戶的繳費(fèi)規(guī)模。

　　知情人士表示，中央高層採納了堅持養(yǎng)老保險公平共濟(jì)性的建議，“多繳多得”最近這一兩年間也淡出了中央文件。

　　雖然擴(kuò)大個人賬戶不是未來的改革方向，但名義賬戶卻成為解決當(dāng)前個人賬戶空賬的一劑良藥。

　　名義賬戶制度的學(xué)名為“名義繳費(fèi)確定型”，其本質(zhì)有兩點(diǎn)：在融資方式上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，在給付方式上採取繳費(fèi)確定型。簡而言之，就是以後個人賬戶中沒有真實(shí)資金，而是對個人繳費(fèi)進(jìn)行記賬，把繳費(fèi)和收益都計入賬戶，作為未來發(fā)放的依據(jù)。

　　宋曉梧表示，目前優(yōu)選方案仍是保持現(xiàn)有統(tǒng)賬結(jié)合製度不變，但基於做實(shí)個人賬戶現(xiàn)實(shí)困難，把現(xiàn)在職工繳納的8%個人賬戶改為名義賬戶將達(dá)到平穩(wěn)過渡的效果，並保證制度的社會共濟(jì)性。

　　名義賬戶意味著，未來養(yǎng)老保險個人賬戶將不再做實(shí)而只是作為個人參保繳費(fèi)的權(quán)益記錄，養(yǎng)老保險基金名副其實(shí)地回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制。

　　個人賬戶走向名義賬戶是一個向現(xiàn)實(shí)妥協(xié)的結(jié)果。名義賬戶雖然可以將空賬合法化，能夠在一定程度上緩解財政負(fù)擔(dān)，但卻無法從根本上解決個人賬戶私有性質(zhì)與社會統(tǒng)籌共濟(jì)性之間的矛盾。

　　宋曉梧表示，他一直反對在基本養(yǎng)老保險制度引入個人賬戶，多年來在個人賬戶改革實(shí)踐中堅持做實(shí)做小的原則，此次建議對8%個人賬戶實(shí)行名義賬戶制度，是考慮到維護(hù)制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性所做的妥協(xié)。他説，如果個人賬戶能夠縮小到5%，那麼基本養(yǎng)老保險制度共濟(jì)性的效果會更好。

　　養(yǎng)老保險回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制？

　　1966年，美國著名學(xué)者亨利·艾倫在《社會保險悖論》這篇論文中提出著名的“艾倫條件”（AaronCondition）。他説，如果每人平均工資增長率和人口增長率之和超過利率，那麼引入現(xiàn)收現(xiàn)付的社會養(yǎng)老保險基金就可改善每個人的福利現(xiàn)狀。

　　朱青認(rèn)為，我國的實(shí)際國情是滿足艾倫條件的，即我國的實(shí)際工資增長率和人口增長率之和是遠(yuǎn)高於實(shí)際收益率的，所以我國建立現(xiàn)收現(xiàn)付制度是更有效率的做法，沒有必要建立基金制。

　　中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員王新梅長期緊盯養(yǎng)老保險個人賬戶，她在研究了智利、新加坡以及許多發(fā)達(dá)國家的積累制養(yǎng)老金髮展歷程後提出，世界銀行推行的公共養(yǎng)老金的私有化改革是基於錯誤的假設(shè)之上的。

　　王新梅説，在過去20多年的全球性養(yǎng)老金改革中，世界銀行等國際金融機(jī)構(gòu)提出的積累制可以應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)老齡化的觀點(diǎn)，無論在理論上還是在實(shí)踐中，都被所有發(fā)達(dá)國家所拒絕。

　　中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心副教授楊俊認(rèn)為，從1981年啟動的智利個人賬戶改革養(yǎng)老金待遇水準(zhǔn)較低，已經(jīng)引起參保者的強(qiáng)烈反對；個人賬戶制度的激勵功能實(shí)際非常有限，很多人都是只維持最低需要的繳費(fèi)年限，還有許多人逃離了這一制度。

　　中國社科院學(xué)部委員周弘則認(rèn)為，目前有些關(guān)於個人賬戶的討論混淆了國家和市場。通常情況下，公共養(yǎng)老金也分為兩層，一是體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，二是體現(xiàn)收入差別的補(bǔ)充養(yǎng)老金，有點(diǎn)像我國的個人賬戶，兩者都是現(xiàn)收現(xiàn)付的，投資部分很少。真正的個人賬戶是市場行為。

　　從統(tǒng)賬結(jié)合走向統(tǒng)賬分離

　　鄭功成表示，20多年的時間證明，我國養(yǎng)老保險制度改革的一大失誤是在缺乏理性論證的條件下，簡單地將完全私有化的個人賬戶引入了基本養(yǎng)老保險制度，不僅損害了養(yǎng)老保險制度應(yīng)有的公共性與穩(wěn)定性，也造成了一系列的不良後遺癥。

　　李珍從制度建立伊始就反對在基本養(yǎng)老保險中引入個人賬戶。她認(rèn)為，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險混入社會保險在理論上的困境是個人賬戶是私有財産，不具保險性質(zhì)，將它嵌入社會保險之中在學(xué)理上不通。

　　李珍對第一財經(jīng)記者表示，正是因為在“統(tǒng)賬結(jié)合”制度中共有私有産權(quán)混合，所以實(shí)踐中沒有人是由於個人賬戶制度的設(shè)計而願意努力工作且積極參保多繳費(fèi)，個人賬戶的激勵假想理論並沒有實(shí)現(xiàn)。

　　“當(dāng)年想要通過統(tǒng)賬結(jié)合來實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度，既要有公平性又要有激勵性的美好願望，在實(shí)踐中證明是難以完成的，最後的結(jié)果是統(tǒng)賬結(jié)合變成了一筆‘混賬’?！彼螘晕嗾h。

　　李珍認(rèn)為，實(shí)行名義賬戶意味著對個人賬戶進(jìn)行“做空”，空賬邁不過的一個坎是如何計息。

　　名義賬戶和銀行賬戶的根本不同在於，儲戶是真金白銀拿給銀行，銀行實(shí)現(xiàn)投資收益之後給儲蓄利息，而名義賬戶中是沒有錢的，個人交的錢已經(jīng)拿出給退休人員發(fā)養(yǎng)老金了。

　　“計息低則賬戶持有人受損，計息高則下一代受損?！崩钫湔h，改革之後，如果還像以前一樣按一年期銀行利率計息的話，參保人是受損的，並且個人賬戶養(yǎng)老金水準(zhǔn)低下；而如果計入較高利息，那麼很快會積累大量的負(fù)債。

　　李珍認(rèn)為，與社會統(tǒng)籌不同，個人賬戶上的負(fù)債是硬約束的，未來不可能通過計算公式的調(diào)整減少養(yǎng)老金的支出，這意味著屆時在職一代的負(fù)擔(dān)會更重，會拖累中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　因此，李珍建議職工養(yǎng)老保險個人賬戶從社會養(yǎng)老保險中分離出來，讓參保人建立自願性儲蓄養(yǎng)老制度，會減少因政府干預(yù)産生的扭曲。同時，個人賬戶的分離還需要其他參量改革來配合，否則制度的收支平衡就會出問題。

　　“如果改革之初只是將國家和企業(yè)包辦的養(yǎng)老保障改為社會養(yǎng)老保險制度，沒有引入個人賬戶，再在這個制度基礎(chǔ)上推進(jìn)企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，那麼我國的養(yǎng)老保險制度改革將會順利得多?！编嵐Τ烧h。

　　學(xué)界提出了多種完善個人賬戶的方案，諸多方案中，從統(tǒng)賬結(jié)合走向統(tǒng)賬分離被認(rèn)為是一條根本解決之道，讓政府的歸政府，市場的歸市場。

　　然而，統(tǒng)賬分離需要對現(xiàn)行制度動“大手術(shù)”，尚難以成為完善個人賬戶的現(xiàn)實(shí)選項，養(yǎng)老保險改革仍然任重道遠(yuǎn)。